공사재개 불승인처분 취소 관련 판결문 [문서류]

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식별번호	LAW-0025
제목	공사재개 불승인처분 취소 관련 판결문 [문서류]
기록유형	문서류
사건명	공사재개 불승인처분 취소; 2013구합○○○; L006
법원	춘천지방법원
주문내용	1. 피고가 2013. 3. 7. 원고에 대하여 한 공사재개불승인처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청구취지 주문과 같다.
주문이유	1. 처분의 경위 가. 원고는 2010. 12. 30. 피고로부터 강원 홍천군 D 일대 1,498,345㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 회원제 골프장 등을 조성하는 내용의 ‘홍천 E 리조트 조성사업(종전 명칭은 ‘F 리조트 조성사업‘이었는데 ’FA 리조트 조성사업‘으로 변경되었다가 다시 ’홍천 E 리조트 조성사업‘으로 변경되었다, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)‘ 시행 계획을 승인받았다. 나. 피고는 2011. 6. 22. 원고에 대하여 이 사건 사업을 위한 공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 진행하는 과정에서 산작약을 훼손한다는 이유로 1차 공사중지명령(이하 ‘이 사건 1차 공사중지명령’이라 한다)을 하였고, 원고가 이를 보완하자 2011. 9. 15. 공사를 재개해도 된다는 통보를 하였다. 다. 피고는 2011. 9. 24. 다음과 같은 내용으로 2차 공사중지명령(이하 ‘이 사건 2차 공사중지명령’이라 한다)을 하였다. ○ 2011. 9. 23. 관계공무원이 현장을 확인·점검한 결과 원고가 벌목한 지역에서 삼지구엽초가 발견되는 등 원고가 피고에게 2011. 8.경 제출하였던 ‘동식물상 정밀조사 종합보고서’의 내용과 상이한 사항이 도출됨은 물론, 환경영향평가(본안) 협의내용 상의 이식대상인 굴참나무를 벌목하는 등의 협의내용 이행에 위반하는 사례가 있었음이 확인되었습니다. ○ 이는 2011. 6. 7.자 조치명령을 이행하지 않은 것일 뿐만 아니라 ‘산작약’의 멸실 및 훼손에 따른 ‘동식물상 정밀조사 종합보고서’ 내용의 신뢰성을 낮추는 중요한 요인이며, 환경문제로 인한 사업장의 극심한 집단민원은 사업계획 승인조건 ‘1. 일반조건’에서 정한 사업시행자의 민원에 대한 전면적인 책임처리에도 위배되는 사항입니다. ○ 이는 환경에 중대한 영향을 미치는 것으로 구 환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제26조 제4항에 따라 전면적인 공사중지 명령을 합니다. 공사재개를 위해서는 전문가 의견수렴, 관계기관 협의 등을 거쳐 동식물상에 대한 정밀 재조사를 진행한 후에 가능한 조치방안을 강구하고 그 결과보고서를 제출하여 주시기 바랍니다. 라. 원고는 삼지구엽초 및 굴참나무 등 조경수에 대한 이식조치를 한 다음 그 결과보고서를 작성하여 2011. 10. 31. 피고에게 제출하면서 중지된 공사를 재개하도록 승인해 줄 것을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 마. 피고가 이 사건 신청에 응답하지 않자 원고는 2012. 5. 10. 춘천지방법원(2012구합○○○호)에 이 사건 신청에 대한 피고의 부작위가 위법하다는 확인을 구하는 부작위위법확인 등 소송을 제기하였다. 그 소송 결과 춘천지방법원은 2013. 2. 15. 위 부작위가 위법함을 확인하는 원고 승소 판결을 선고하였고, 위 판결은 2013. 3. 12. 그대로 확정되었다. 바. 이에 피고는 2013. 3. 7. 다음과 같은 이유를 들어 이 사건 신청에 대하여 불승인하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). ○ G협의회와 도에서 홍천군 D 골프장 생태환경 등 조사·검토한바, 공사중지명령 당시의 중지사유가 여전히 해소되지 아니하였고, 멸종위기종에 대한 대체서식지 조성 등 보호방안의 타당성도 매우 떨어짐 ○ 원주지방환경청의 4계절 정밀조사가 실시·완료되어 환경영향평가법 제41조에 규정된 ‘착공 후에 환경영향평가 협의 당시 예측하지 못한 사정이 발생하여 주변환경에 중대한 영향을 미치는 경우’ 및 ‘사후환경영향조사 결과 주변 환경의 피해를 방지하기 위하여 필요한 조치나 명령으로는 환경보전 방안을 마련하기 곤란한 경우’에 해당하는지를 판단하기 위한 검토 단계에 있는바, 환경보전방안에 따른 추가 조치나 재평가 등이 필요하다는 결정이 있을 경우, 공사 재개로 인한 추가 조치나 재평가가 불가능해질 수 있음 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제 1 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 1) 원고의 주장 가) 원고는 피고가 이 사건 2차 공사중지명령을 하면서 문제삼은 부분에 대하여 공사재개를 위해 필요한 모든 조치를 이행한 이후에 그에 관한 결과보고서를 제출하였으므로, 공사중지사유가 모두 해소되었는데도 피고는 처분사유를 특정하지 아니하고 공사재개를 불승인하였다. 나) 원고는 민원해결에도 적극적으로 노력하였으며, 일부 민원인들은 정확한 민원사유도 제시하지 않은 채 현실적으로 불가능한 요구만을 하고 있으므로 이러한 민원을 이유로 해서 공사 재개를 불승인할 수 없다. 다) 또한 원주지방환경청의 조사결과를 기다려야 한다는 것은 환경영향평가법상 공사중지명령의 사유가 될 수 없고, 달리 이 사건 2차 공사중지명령의 법률상 근거가 없으며, 설령 근거가 인정된다고 하더라도 2012. 10.경 종료된 원주지방환경청 자체 조사에서도 이 사건 사업부지는 보존가치가 없는 지역이라는 것이 확인되어 공사재개를 하여야 한다. 당초 환경영향평가 결과에 일부 오류가 있는 것은 환경영향평가서 시정사유에 불과할 뿐 공사중지사유가 될 수 없다. 그런데도 피고는 원주지방환경청의 조사보고서까지 작성된 상태에서 의도적으로 후속절차라 할 수 있는 자문회의 개최 등 절차를 지연시키고 있는 것이다. 2) 피고의 주장 가) 원고는 피고의 이 사건 2차 공사중지명령을 내린 지 불과 1개월 후에 면밀한 조사 없이 ‘식물’ 분야에 한정하여 작성한 ‘E 리조트 희귀식물 정밀조사 및 이식 결과 보고서’를 제출하였다. 그런데 위 보고서는 2011. 7. 15.부터 진행된 것으로서 이 사건 2차 공사중지명령 이전부터 진행된 조사에 불과하다. 그리고 피고 직속 자문기구인 G협의회를 통하여 이 사건 사업부지에 대하여 종합점검을 실시한 결과 기존의 환경영향평가서와 원고가 2011. 8.경 제출한 ‘야생동식물상 정밀조사보고서’의 내용과 현저한 차이가 있음이 확인되었다. 즉, 환경영향평가서 등에는 현존식생이 제대로 조사되어 있지 않고 환경영향평가서 등에 없던 멸종위기 야생동·식물Ⅱ급인 둑중개, 무산쇠족제비, 담비 등이 발견되었다. 또 원고는 처음에 산림청이 지정한 취약종인 삼지구엽초를 이식하지 않고 경시하였다. 따라서 이 사건 2차 공사중지명령 당시의 중지사유가 해소되지 않았다. 나) 이 사건 사업과 관련하여 지속적인 집단민원이 제기되었는데, 사업계획 승인조건 ‘1. 일반조건’에서 정한 ‘사업시행자의 민원에 대한 전면적인 책임처리’ 규정에 따라 원고가 민원을 해결해야 함에도 피고가 대신 민원을 해결하기 위해 노력하고 있고, 원고는 그 책임을 다하지 않고 있다. 이는 이 사건 2차 공사중지명령의 중지사유로서 그 사유가 아직 해소되지 않은 것이다. 다) 이 사건 사업부지는 생태·자연도 1등급 지역이므로 환경영향평가가 매우 부실하여 환경영향평가 협의 당시 예측하지 못한 중대한 환경상 영향이 발생한 것이다. 이에 피고는 환경영향평가법 제41조에 따라 원주지방환경청에 재평가 의뢰 요청을 하였고, 아직 재평가에 대한 검토 단계에 있으므로 이 사건 사업부지에 대한 공사 중지가 불가피하다. 라) 또한 피고는 원고에게 2012. 3. 5. 침사지 추가설치 등 별도의 협의 내용 이행 요청 및 2012. 5. 7. 전문가의 현장 확인에 원고의 동행을 요청하였는데 원고는 그 이행을 거부하였으므로 추가적인 공사 불승인 사유가 발생하였다. 나. 관계 법령 별지와 같다. 다. 인정사실 1) 원고는 2009. 4.경 이 사건 사업부지에 대하여 환경영향평가서를 작성하고, 2011. 8.경 E 리조트 동·식물상 정밀조사 종합보고서(이하 ’공사재개승인관련 정밀조사‘라 한다)를 작성하여 그 무렵 피고에게 제출하였다. 2) 원고는 피고의 이 사건 2차 공사중지명령에서 정한 공사재개 조건에 따라 2011. 10. 31. E 리조트 희귀식물 정밀조사 및 이식 결과 보고서, 조경이식수 현황조사 보고서, 주민관련 현황보고서를 첨부하여 제출하였다. 3) G협의회는 2011. 11. 15.부터 2012. 1. 5.까지 이 사건 사업부지에 대한 조사를 실시하였고(이하 ‘G협의회 자연환경조사’라 한다), 그 결과 기존의 환경영향평가서 및 ‘공사재개승인관련 정밀조사’의 내용과 현저한 차이가 있다고 판단하여, 2012. 2. 14. 원주지방환경청장에게 환경영향평가서에 대한 재검토가 필요하다는 의견을 제시하였다. 4) 원고는 2012. 2. 13.부터 2012. 2. 14.까지 정밀조사를 실시한 후 E 리조트 동·식물분야 정밀조사보고서(이하 ‘원고 정밀조사’라 한다)를 작성하여 그 무렵 피고에게 제출하였다. 5) 원주지방환경청은 2012. 3. 5. 피고에게 2012. 3. 22.까지 이 사건 사업의 개발지의 65%정도에 대한 벌목으로 표토가 노출되어 있어 우기시 토사유출이 심각히 우려되므로 최소 3개 이상의 침사지를 설치할 것과 이 사건 사업부지 내의 벌목으로 인한 우기 대비 자연재해 예방대책을 강구할 것을 요청하였고, 이에 피고는 2012. 3. 8. 원고에게 위 사항에 대한 조치계획서를 제출할 것을 요구하여 원고는 2012. 3. 14. 시공계획서를 제출하였다. 6) 피고가 2012. 3. 28. 원고의 시공계획서를 검토한 결과 침사지 설치는 불필요하므로 수로의 정비 및 배수관을 대용량으로 교체할 것과 침식방지를 위한 흙막이공을 설치하는 것 등이 더 적절하고, 벌채목은 최대홍수위 이내의 임폐목만 반출하는 것이 더 적절하다고 판단하여 원고에게 시공계획서를 변경할 것을 요구하였으나, 원고는 2012. 4.경 피고의 이행 요청을 거부하였다. 7) 피고는 2012. 5. 7. 피고 측 재난관련 부서 추천 전문가와 G협의회 추천 전문가가 공동으로 이 사건 사업부지의 현장을 확인·점검하기로 하여 원고의 동행을 요구하였으나, 원고는 피고의 요청을 거부하였다. 8) 원주지방환경청은 2012. 5. 17.부터 2012. 10. 13.까지 이 사건 사업부지에 대한 4계절 정밀조사를 실시하여 2012. 12.경 E 리조트 조성사업 자연환경조사종합보고서(이하 ‘원주지방환경청 4계절 정밀조사’라 한다)의 작성을 완료하였는데, 조사 항목은 G협의회의 자연환경조사결과와 비교하기 위하여 식물(식물상, 식생), 포유류, 어류 등 3개 분야로 설정하였고, 조사 내용 및 다른 조사 내용과의 비교·분석 결과는 다음과 같다. 가) 현존 식생과 녹지자연도 검토 결과 ① 녹지자연도는 7등급인 이차림이 45.41%로 가장 넓은 면적을 차지하며, 벌목의 영향으로 초지면적이 증가하여 5등급인 장경초지가 28.43%로 비교적 넓게 분포하고, 6등급의 식재림이 23.34%로 나타났으며, 8등급 이상의 자연림은 분포하지 않는다. ② 환경영향평가서의 현존 식생, 녹지자연도는 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 많은 차이를 나타내고 있다. ③ G협의회 자연환경조사와 원고 정밀조사에서의 현존식생도와 녹지자연도는 약간의 차이는 있으나, 식생 유형별로 구분하면 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 유사하게 나타나므로 신뢰성이 높다. 3개 조사자의 조사 결과가 군락의 구분에서는 차이가 있으나 식생 유형별 조사결과는 비슷하게 나타나고 있다. 나) 식물 분포 현황 ① 환경영향평가 멸종위기야생식물은 확인되지 않았으나, 삼지구엽초와 구상난풀 등 총 2분류군이 분포하였다. 개느삼과 백부자의 자생여부는 확인되지 않았다. ② 공사재개승인관련 정밀조사 산작약과 백부자 등 총 2분류의 멸종위기야생식물과 삼지구엽초, 세잎승마, 고란초, 쥐방울덩굴, 수정난풀, 덩굴꽃마리, 두루미천남성 등의 희귀식물이 확인되었다. 조사된 산작약과 백부자는 사업지구의 원형보전녹지에 전량 이식되었다. 삼지구엽초와 세잎승마의 희귀식물을 비롯하여 한국사철란은 원형보전녹지로 이식하였다. ③ 원고 정밀조사 산작약, 백부자, 삼지구엽초, 세잎승마, 한국사철란, 고란초, 쥐방울덩굴, 낙지다리 등이 확인되었다. 그러나 구상난풀과 두루미천남성은 계절적인 영향으로 확인되지 않았다. 멸종위기식물과 희귀식물의 이식 장소는 사업지역 북서측의 원형보전지역이었으며, 신갈나무-굴참나무 군락의 토심이 양호한 지소로 기존 분포지와 입지환경이 유사하였다. 또한 보호식물 주변으로 경계표시가 되어 있으며, 안내표시판과 더불어 무인센서 카메라가 설치되어 있다. 이들에 대한 지속적인 모니터링이 실시되고 있었으며, 외부인의 출입을 엄격히 통제하고 있다. 원형보전지역에 이식된 멸종위기야생식물과 희귀식물은 생태적 입지와 보호시설 등으로 미루어 생육상태는 현재 양호할 것으로 추정된다. ④ 원주지방환경청 4계절 정밀조사 이 사건 사업부지에는 산작약과 백부자 등 2분류군의 멸종위기야생식물과 고란초, 세잎승마, 삼지구엽초, 쥐방울덩굴, 왕벚나무, 태백제비꽃, 구상난풀, 수정난풀, 덩굴꽃마리, 벗풀, 땅나리, 꽃창포, 두루미천남성 등 총 13분류군의 희귀식물이 확인되었다. 다) 포유류 분포 현황 ① 환경영향평가 두더지, 너구리, 족제비, 삵, 멧돼지, 고라니, 멧토끼, 청설모, 다람쥐, 하늘다람쥐, 곰쥐, 대륙밭쥐 등 총 9과 12종이 확인되었다. 특정야생동물은 삵, 하늘다람쥐가 확인되었다. 담비와 무산쇠족제비의 서식흔적은 확인되지 않았다. ② 공사재개승인관련 정밀조사 조사지역의 포유류는 두더지, 개, 너구리, 족제비, 담비, 오소리, 삵, 고양이, 멧돼지, 고라니, 멧토끼, 청솔모, 다람쥐, 하늘다람쥐, 등줄쥐, 흰넓적다리붉은쥐 등 총 9과 16종이 확인되었다. 특히 특정야생동물은 담비, 삵, 하늘다람쥐 등 3종이 확인되었다. 무산쇠족제비의 서식흔적은 확인되지 않았다. ③ G협의회 자연환경조사 특정야생동물은 무산쇠족제비, 담비, 삵, 하늘다람쥐 등 총 3과 4종이 확인되었다. 무산쇠족제비는 이 사건 사업부지의 서측 계곡부 상류지역의 바위 위에서 배설물이 발견되었다. ④ 원고 정밀조사 조사지역의 포유류는 두더지, 너구리, 족제비, 담비, 삵, 멧토끼, 하늘다람쥐, 오소리, 멧돼지, 고라니, 등줄귀 등 총 9과 12종이 확인되었다. 담비, 삵, 하늘다람쥐는 배설물로 서식여부가 확인되었다. 무산쇠족제비는 확인되지 않았으며, 일반 족제비의 배설물을 확인되었다. ⑤ 원주지방환경청 4계절 정밀조사 무산쇠족제비의 서식지를 파악하기 위하여 4차에 걸쳐 조사하였으나 확인되지 않았으며, 현장 조사시 설치류가 많이 채집되지 않은 것으로 보아 타 지역에 비해 이 사건 사업부지의 서식환경은 좋지 않은 것으로 조사되었다. 라) 담수어류 분포 현황 ① 환경영향평가 담수어류는 버들치 1종이 확인되었다. 특정야생생물은 확인되지 않았다. ② 공사재개승인관련 정밀조사 담수어류는 버들치, 미꾸리, 참종개, 미유기, 둑중개 등 총 4과 5종이 확인되었다. 특정야생생물은 둑중개 1종이 확인되었다. ③ G협의회 자연환경조사 담수어류는 줄납자루, 버들치, 피라미, 미유기, 둑중개 등 총 6과 9종이 확인되었다. 특정야생생물은 둑중개 1종이 확인되었다. ④ 원주지방환경청 4계절 정밀조사 담수어류는 버들치, 피라미, 대륙종개, 참종개, 미꾸리, 미유기, 밀어, 얼룩동사리, 둑중개 등 총 7과 9종이 확인되었다. 특정야생생물은 둑중개 1종이 확인되었다. 9) 공사재개승인관련 정밀조사에서의 포유류, 담수어류 보호 대책 ① 삵이나 담비의 경우 비교적 행동권이 넓고 여러 먹잇감을 능동적으로 선택하며 살아갈 수 있는 종이므로 인접 지역에 적절히 보존된 산림형 서식환경이 충분히 존재한다면 비교적 빠르게 이동하면서 환경변화에 적응하면서 살아갈 수 있는 동물이다. 실제로 이 사건 사업부지의 산림환경을 보면 비교적 넓고 잘 보존되어진 산림지대가 주변으로 존재하기 때문에 이 지역이 삵과 담비에게 대체서식지로서의 역할을 수행할 수 있을 것으로 보인다. 그러나 현재 이곳의 멸종위기 종에 대한 영향을 적절히 평가하기는 아직 충분한 데이터가 축적되지 않았으므로, 장기적인 사후모니터링 조사를 실시하면서 해당 종들의 서식상황 변화를 지속적으로 점검해나가고 있고 공사 진행에 따라 추가적인 변화가 나타날 때에는 해당 동물에게 필요한 보호방안을 적극 강구하여 적용시켜 줄 것이다. ② 하늘다람쥐의 경우, 삵이나 담비와는 달리 살아가는 행동권의 면적이 비교적 좁고 보금자리 및 행동양식도 독특하다. 이러한 하늘다람쥐의 특성을 고려하였을 때 인공보금자리와 같은 추가적 보호방안이 필요하다고 판단되어 이 사건 사업부지 북측 및 남측부로 총 15개소의 인공둥지와 1대의 무인센서 카메라를 설치하여 모니터링 중에 있으며 이 사건 사업부지 경계부 및 원형보전지역에 설치하여 환경변화에 빠르게 적응할 수 있도록 유도하고 있다. ③ 이 사건 사업부지 내 경계수역에 서식하는 둑중개는 현재 서식량이 매우 적고 수량이 적어 서식환경이 안정적이지 못한 상태이다. 공사시 상방에서 계곡부로 이루어지는 절토, 성토, 굴착 등의 작업 때 토사가 일부 하천으로 유입되어 서식지 교란이 발생할 것이며, 수량이 부족한 이 사건 사업부지 내 수계는 토사 유입시 탁도가 증가하고 일부 토사와 토양 미립자는 하상에 퇴적되어 둑중개의 서식 공간이 사라질 것이다. 따라서 절토, 성토 공사시 장마 시기를 피하여 실시하여야 하며, 공사시 발생하는 유출수는 침사지를 거쳐 토사가 계속 하류부로 유출되지 않도록 하여야 한다. 또한 둑중개를 보호하기 위해서는 공사에 전혀 영향을 받지 않도록 포획·이주하는 것이 가장 바람직할 것으로 보인다. 둑중개의 이주지역은 강원 홍천군 H 계곡부로 선정한다. 이 지역은 이 사건 사업부지와 같은 홍천강 수계로 현재 둑중개가 서식하고 있으며 둑중개 서식지로 매우 적합한 수환경을 유지하고 있는 것으로 조사되었다. 10) 이 사건 사업에 대한 민원 제기 ① I는 2011. 12. 21. 홍천군수에게 이 사건 사업을 백지화할 것을 요구하는 민원을 제기하였다. ② 홍천 D 골프장 건설 반대 대책위원회는 피고에게, 2012. 1. 13. 이 사건 사업에 대하여 생태분야와 산림분야를 공개 검증하여 조속한 재검토를 요청하는 민원을 제기하였고, 2012. 2. 16. 이 사건 사업에 대하여 진행되는 입목축적 재조사에서 불법임목벌채지역 등에 대하여 조사해 줄 것을 요청하였다. ③ 홍천 D 건설 반대 대책위원회는 2012. 3. 27. 원주지방환경청장에게 2011년 장마철을 지나 홍수위험이 없음에도 불구하고 입목폐기물을 반출하고 대형침사지를 조성함으로 인하여 2차 환경피해와 주민생활피해가 우려된다는 이유로 공사를 중단시켜 줄 것을 요청하였다. ④ 강원도 골프장 문제 해결을 위한 J위원회는 피고에게, 2012. 7. 18. G협의회 위원들의 이 사건 사업부지 현장조사에 관한 원고의 방해에 대하여 강력한 대응을 요구하고 현장조사를 실시할 것을 요구하였고, 2012. 10. 13. 강원도청 앞에서 골프장 난개발을 반대하는 집회를 개최하였다. 11) 민원 제기 및 주민의 요구에 대한 원고의 대응 원고는 강원 홍천군 D 주민들 77가구 중 이 사건 사업에 찬성하는 주민 42가구에게는 가구당 1천만원을 지급하였고, 마을 전체가 찬성하는 강원 홍천군 K 주민들에게는 마을발전기금 7억원을 전달하였다. 12) 원주지방환경청의 사실조회회신 ① 환경영향평가협의 이후 조사된 G협의회 자연환경조사, 원고 정밀조사, 원주지방환경청 4계절 정밀조사 등을 기준으로 판단한 결과, 백부자, 산작약은 이식·보전되고 있으며, 하늘다람쥐에 대해서는 인공둥지를 설치하는 등 ‘사후환경영향조사 결과 후속 조치에 관한 업무 지침’에 따라 승인기관 및 협의기관에서 사후관리를 실시하고 있고, 보전대책을 수립하여 관리하고 있다. ② 산지에서 이루어지는 다른 대규모 개발사업과의 자연환경 서식·분포 현황을 비교할 때 이 사건 사업부지가 다른 지역의 자연환경 입지 여건에 비하여 보전이 필요한 우수한 자연환경을 지니고 있다고 보기 어렵다. 이 사건 사업부지에는 보전이 필요한 우수한 식생(녹지자연도 8등급1))은 없다. ③ 2013. 6. 25. 실시된 자문회의 결과에서도 환경에 중대한 영향을 미쳤다고 볼 만한 구체적이고 사실적인 견해는 제시되지 않았고, 이 사건 사업의 경우, ‘사후환경영향조사 결과 후속 조치에 관한 업무 지침’에 따른 조치로서 환경보전방안을 마련 또는 모니터링하고 있으므로, 이러한 상황을 고려할 때 주변 지역에 중대한 영향을 미치고 있다고 판단할 수 없다. ④ 위 내용을 종합하면, 주변 지역에 중대한 영향을 미친다고 판단할 수 없으므로 재평가 대상 요건에 부합하지 않는다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 각 증거, 갑 제5 내지 12호증, 을 제1, 4, 7, 8, 11 내지 21호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 원주지방환경청장에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 이 사건 2차 공사중지명령의 공사 재개 조건을 충족하였는지 여부 가) 현존식생 등의 현저한 차이 및 동·식물에 관한 보호대책 강구 등 여부 원고가 이 사건 2차 공사중지명령을 전후하여 피고에게 제출한 보고서 등이 피고 주장처럼 현존식생 등에서 현저한 차이가 있고 동·식물에 관한 보호대책이 제대로 강구되지 않았는지에 관하여 살피건대, 위 처분의 경위, 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 환경영향평가는 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 조사 결과가 큰 차이를 보이고 있지만, 원고가 피고에게 제출한 공사재개승인관련 정밀조사, 원고 정밀조사는 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 조사 결과가 유사하다고 할 수 있으므로, 그 신뢰성이 높다고 평가할 수 있는 점, ② 특히 현존식생 및 자연녹지도에 관하여는 원고 정밀조사와 원주지방환경청 4계절 정밀조사가 약간의 차이는 있으나, 식생 유형별로 구분하면 유사하게 나타나고 있는 점, ③ 식물에 관하여 원고는 피고의 이 사건 2차 공사중지명령에 따라 삼지구엽초 및 굴참나무 등 조경수에 대한 이식조치를 이행하였고, 2011. 10. 31. 희귀식물에 관한 정밀조사 및 이식 결과 보고서를 제출하였으며, 현재 백부자, 산작약도 이식·보전되고 있는 점, ④ 또한, 공사재개승인관련 정밀조사, 원고 정밀조사 모두 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 같이 산작약과 백부자 등 총 2분류의 멸종위기야생식물과 삼지구엽초, 세잎승마, 고란초 등의 희귀식물이 확인되었고, 멸종위기식물과 희귀식물의 이식 장소가 원형보전지역으로 정해져 있으며, 무인센서 카메라를 통해 지속적인 모니터링이 이루어지고 있어 식물에 대한 보호대책은 충분히 강구되어 있는 것으로 보이는 점, ⑤ 포유류에 관하여 공사재개승인관련 정밀조사, 원고 정밀조사는 G협의회 자연환경조사와 마찬가지로 특정야생동물인 담비, 삵, 하늘다람쥐의 서식을 확인하고 있고, 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 같이 무산쇠족제비의 서식은 확인하지 못하고 있는데, 이 사건 사업부지는 원주지방환경청 4계절 정밀조사에 따르면 무산쇠족제비의 서식환경으로는 적합하지 않은 점, ⑥ 담수어류에 관하여 공사재개승인관련 정밀조사, G협의회 자연환경조사, 원주지방환경청 4계절 정밀조사 모두 특정야생생물인 둑중개의 서식을 확인한 점, ⑦ 공사재개승인관련 정밀조사에서는 포유류인 담비, 삵, 하늘다람쥐 및 담수어류인 둑중개에 대하여 이주 장소 선정 및 사후 모니터링 등이 이루어지고 있어 동물에 대한 보호대책도 충분히 강구되어 있는 것으로 보이는 점 등 여러 사정을 종합해 보면, 원고가 이 사건 2차 공사중지명령을 전후하여 피고에게 제출한 보고서 등의 내용은 현재 이 사건 사업부지의 생태환경과 유사하여 큰 차이가 없고, 원고는 이식 대상 식물은 모두 이식하였으며, 동·식물상에 대한 정밀 재조사를 통하여 가능한 보호방안을 강구하고 그 결과보고서를 제출하였음을 넉넉히 인정할 수 있으므로 이에 관하여는 이 사건 공사를 중지할 사유가 존재한다고 볼 수 없다. 나) 민원의 제기가 이 사건 처분 사유가 될 수 있는지 여부 위 처분의 경위 및 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 사업계획 승인조건 ‘1. 일반조건’에서 원고가 이 사건 사업에 관한 민원에 대하여 전면적인 책임처리를 하도록 규정되어 있고, 이 사건 사업과 관련하여 민원이 여러 차례 제기되었으나, 골프장을 건설하는 과정에서 민원이 전혀 발생하지 않으리라는 것은 예상하기 어렵고, 모든 민원을 원고가 해결하는 것 또한 현실적으로 불가능한 점, ② 이 사건 사업과 관련하여 제기된 민원들의 목적이 주로 환경상의 이유로 골프장 난개발을 저지하려는 데에 있는 점, ③ 원고는 앞에서 본 바와 같이 환경상 피해가 최소화되도록 동·식물 보호대책을 충분히 마련한 것으로 보이는 점, ④ 또한 원고가 피고에게 주민관련 현황보고서를 제출하고, 찬성하는 주민들에게 금전적 보상을 한 점 등 여러 사정을 종합해 보면, 이 사건 사업과 관련하여 민원이 제기되고 있다는 사정만으로는 이 사건 공사의 중지사유가 될 수 없다고 봄이 상당하다. 2) 원주지방환경청의 검토 결과 재평가 대상인지 여부 위 인정사실에 의하면, 이 사건 사업부지는 환경상 주변 지역에 중대한 영향을 미치고 있다고 볼 수 없어 환경영향평가법상 재평가 대상에 해당하지 않는다고 봄이 상당하므로, 환경영향평가법상 재평가를 위한 검토를 위하여 이 사건 공사를 중지할 사유는 존재하지 않는다고 할 것이다. 3) 피고의 침사지 추가 설치 등 협의 요청과 현장 확인 동행 요청에 원고가 응하지 않은 것을 이 사건 처분사유로 삼을 수 있는지 여부 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 혹은 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라고 할 수는 없다(대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두○○○○○ 판결 등 참조). 이 사건의 경우, 피고는 원고에게 2012. 3. 5. 침사지 추가설치 등 별도의 협의 내용을 이행할 것을 요청하였고, 2012. 5. 7. 전문가의 현장 확인에 원고의 동행을 요청하였는데 원고는 그 이행을 거부하였으므로, 피고는 이 사건 공사를 중지할 수 있다고 주장하나, 위 처분의 경위에 의하면, 위 사유는 이 사건 처분 사유에 규정되어 있지 않은 것으로서 이 사건 처분 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 보기 어려우므로, 피고는 이를 이 사건 처분의 사유로 주장할 수 없다고 할 것이다. 4) 따라서, 이 사건 처분에는 원고의 공사 재개 신청을 반려할 만한 처분 사유가 존재하지 아니하므로 이 사건 처분은 위법하고 원고의 주장은 이유 있다(위와 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하는 이상 원고의 나머지 주장은 더 나아가 살펴보지 아니한다). 3. 결 론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
선고일	2013-09-13


식별번호	LAW-0025
제목	공사재개 불승인처분 취소 관련 판결문 [문서류]
기록유형	문서류
기록형태	판결문/고소고발장/탄원서
연도	2013
사건명	공사재개 불승인처분 취소; 2013구합○○○; L006
법원	춘천지방법원
주문내용	1. 피고가 2013. 3. 7. 원고에 대하여 한 공사재개불승인처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청구취지 주문과 같다.
주문이유	1. 처분의 경위 가. 원고는 2010. 12. 30. 피고로부터 강원 홍천군 D 일대 1,498,345㎡(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에 회원제 골프장 등을 조성하는 내용의 ‘홍천 E 리조트 조성사업(종전 명칭은 ‘F 리조트 조성사업‘이었는데 ’FA 리조트 조성사업‘으로 변경되었다가 다시 ’홍천 E 리조트 조성사업‘으로 변경되었다, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)‘ 시행 계획을 승인받았다. 나. 피고는 2011. 6. 22. 원고에 대하여 이 사건 사업을 위한 공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 진행하는 과정에서 산작약을 훼손한다는 이유로 1차 공사중지명령(이하 ‘이 사건 1차 공사중지명령’이라 한다)을 하였고, 원고가 이를 보완하자 2011. 9. 15. 공사를 재개해도 된다는 통보를 하였다. 다. 피고는 2011. 9. 24. 다음과 같은 내용으로 2차 공사중지명령(이하 ‘이 사건 2차 공사중지명령’이라 한다)을 하였다. ○ 2011. 9. 23. 관계공무원이 현장을 확인·점검한 결과 원고가 벌목한 지역에서 삼지구엽초가 발견되는 등 원고가 피고에게 2011. 8.경 제출하였던 ‘동식물상 정밀조사 종합보고서’의 내용과 상이한 사항이 도출됨은 물론, 환경영향평가(본안) 협의내용 상의 이식대상인 굴참나무를 벌목하는 등의 협의내용 이행에 위반하는 사례가 있었음이 확인되었습니다. ○ 이는 2011. 6. 7.자 조치명령을 이행하지 않은 것일 뿐만 아니라 ‘산작약’의 멸실 및 훼손에 따른 ‘동식물상 정밀조사 종합보고서’ 내용의 신뢰성을 낮추는 중요한 요인이며, 환경문제로 인한 사업장의 극심한 집단민원은 사업계획 승인조건 ‘1. 일반조건’에서 정한 사업시행자의 민원에 대한 전면적인 책임처리에도 위배되는 사항입니다. ○ 이는 환경에 중대한 영향을 미치는 것으로 구 환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제26조 제4항에 따라 전면적인 공사중지 명령을 합니다. 공사재개를 위해서는 전문가 의견수렴, 관계기관 협의 등을 거쳐 동식물상에 대한 정밀 재조사를 진행한 후에 가능한 조치방안을 강구하고 그 결과보고서를 제출하여 주시기 바랍니다. 라. 원고는 삼지구엽초 및 굴참나무 등 조경수에 대한 이식조치를 한 다음 그 결과보고서를 작성하여 2011. 10. 31. 피고에게 제출하면서 중지된 공사를 재개하도록 승인해 줄 것을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다. 마. 피고가 이 사건 신청에 응답하지 않자 원고는 2012. 5. 10. 춘천지방법원(2012구합○○○호)에 이 사건 신청에 대한 피고의 부작위가 위법하다는 확인을 구하는 부작위위법확인 등 소송을 제기하였다. 그 소송 결과 춘천지방법원은 2013. 2. 15. 위 부작위가 위법함을 확인하는 원고 승소 판결을 선고하였고, 위 판결은 2013. 3. 12. 그대로 확정되었다. 바. 이에 피고는 2013. 3. 7. 다음과 같은 이유를 들어 이 사건 신청에 대하여 불승인하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). ○ G협의회와 도에서 홍천군 D 골프장 생태환경 등 조사·검토한바, 공사중지명령 당시의 중지사유가 여전히 해소되지 아니하였고, 멸종위기종에 대한 대체서식지 조성 등 보호방안의 타당성도 매우 떨어짐 ○ 원주지방환경청의 4계절 정밀조사가 실시·완료되어 환경영향평가법 제41조에 규정된 ‘착공 후에 환경영향평가 협의 당시 예측하지 못한 사정이 발생하여 주변환경에 중대한 영향을 미치는 경우’ 및 ‘사후환경영향조사 결과 주변 환경의 피해를 방지하기 위하여 필요한 조치나 명령으로는 환경보전 방안을 마련하기 곤란한 경우’에 해당하는지를 판단하기 위한 검토 단계에 있는바, 환경보전방안에 따른 추가 조치나 재평가 등이 필요하다는 결정이 있을 경우, 공사 재개로 인한 추가 조치나 재평가가 불가능해질 수 있음 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제 1 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 1) 원고의 주장 가) 원고는 피고가 이 사건 2차 공사중지명령을 하면서 문제삼은 부분에 대하여 공사재개를 위해 필요한 모든 조치를 이행한 이후에 그에 관한 결과보고서를 제출하였으므로, 공사중지사유가 모두 해소되었는데도 피고는 처분사유를 특정하지 아니하고 공사재개를 불승인하였다. 나) 원고는 민원해결에도 적극적으로 노력하였으며, 일부 민원인들은 정확한 민원사유도 제시하지 않은 채 현실적으로 불가능한 요구만을 하고 있으므로 이러한 민원을 이유로 해서 공사 재개를 불승인할 수 없다. 다) 또한 원주지방환경청의 조사결과를 기다려야 한다는 것은 환경영향평가법상 공사중지명령의 사유가 될 수 없고, 달리 이 사건 2차 공사중지명령의 법률상 근거가 없으며, 설령 근거가 인정된다고 하더라도 2012. 10.경 종료된 원주지방환경청 자체 조사에서도 이 사건 사업부지는 보존가치가 없는 지역이라는 것이 확인되어 공사재개를 하여야 한다. 당초 환경영향평가 결과에 일부 오류가 있는 것은 환경영향평가서 시정사유에 불과할 뿐 공사중지사유가 될 수 없다. 그런데도 피고는 원주지방환경청의 조사보고서까지 작성된 상태에서 의도적으로 후속절차라 할 수 있는 자문회의 개최 등 절차를 지연시키고 있는 것이다. 2) 피고의 주장 가) 원고는 피고의 이 사건 2차 공사중지명령을 내린 지 불과 1개월 후에 면밀한 조사 없이 ‘식물’ 분야에 한정하여 작성한 ‘E 리조트 희귀식물 정밀조사 및 이식 결과 보고서’를 제출하였다. 그런데 위 보고서는 2011. 7. 15.부터 진행된 것으로서 이 사건 2차 공사중지명령 이전부터 진행된 조사에 불과하다. 그리고 피고 직속 자문기구인 G협의회를 통하여 이 사건 사업부지에 대하여 종합점검을 실시한 결과 기존의 환경영향평가서와 원고가 2011. 8.경 제출한 ‘야생동식물상 정밀조사보고서’의 내용과 현저한 차이가 있음이 확인되었다. 즉, 환경영향평가서 등에는 현존식생이 제대로 조사되어 있지 않고 환경영향평가서 등에 없던 멸종위기 야생동·식물Ⅱ급인 둑중개, 무산쇠족제비, 담비 등이 발견되었다. 또 원고는 처음에 산림청이 지정한 취약종인 삼지구엽초를 이식하지 않고 경시하였다. 따라서 이 사건 2차 공사중지명령 당시의 중지사유가 해소되지 않았다. 나) 이 사건 사업과 관련하여 지속적인 집단민원이 제기되었는데, 사업계획 승인조건 ‘1. 일반조건’에서 정한 ‘사업시행자의 민원에 대한 전면적인 책임처리’ 규정에 따라 원고가 민원을 해결해야 함에도 피고가 대신 민원을 해결하기 위해 노력하고 있고, 원고는 그 책임을 다하지 않고 있다. 이는 이 사건 2차 공사중지명령의 중지사유로서 그 사유가 아직 해소되지 않은 것이다. 다) 이 사건 사업부지는 생태·자연도 1등급 지역이므로 환경영향평가가 매우 부실하여 환경영향평가 협의 당시 예측하지 못한 중대한 환경상 영향이 발생한 것이다. 이에 피고는 환경영향평가법 제41조에 따라 원주지방환경청에 재평가 의뢰 요청을 하였고, 아직 재평가에 대한 검토 단계에 있으므로 이 사건 사업부지에 대한 공사 중지가 불가피하다. 라) 또한 피고는 원고에게 2012. 3. 5. 침사지 추가설치 등 별도의 협의 내용 이행 요청 및 2012. 5. 7. 전문가의 현장 확인에 원고의 동행을 요청하였는데 원고는 그 이행을 거부하였으므로 추가적인 공사 불승인 사유가 발생하였다. 나. 관계 법령 별지와 같다. 다. 인정사실 1) 원고는 2009. 4.경 이 사건 사업부지에 대하여 환경영향평가서를 작성하고, 2011. 8.경 E 리조트 동·식물상 정밀조사 종합보고서(이하 ’공사재개승인관련 정밀조사‘라 한다)를 작성하여 그 무렵 피고에게 제출하였다. 2) 원고는 피고의 이 사건 2차 공사중지명령에서 정한 공사재개 조건에 따라 2011. 10. 31. E 리조트 희귀식물 정밀조사 및 이식 결과 보고서, 조경이식수 현황조사 보고서, 주민관련 현황보고서를 첨부하여 제출하였다. 3) G협의회는 2011. 11. 15.부터 2012. 1. 5.까지 이 사건 사업부지에 대한 조사를 실시하였고(이하 ‘G협의회 자연환경조사’라 한다), 그 결과 기존의 환경영향평가서 및 ‘공사재개승인관련 정밀조사’의 내용과 현저한 차이가 있다고 판단하여, 2012. 2. 14. 원주지방환경청장에게 환경영향평가서에 대한 재검토가 필요하다는 의견을 제시하였다. 4) 원고는 2012. 2. 13.부터 2012. 2. 14.까지 정밀조사를 실시한 후 E 리조트 동·식물분야 정밀조사보고서(이하 ‘원고 정밀조사’라 한다)를 작성하여 그 무렵 피고에게 제출하였다. 5) 원주지방환경청은 2012. 3. 5. 피고에게 2012. 3. 22.까지 이 사건 사업의 개발지의 65%정도에 대한 벌목으로 표토가 노출되어 있어 우기시 토사유출이 심각히 우려되므로 최소 3개 이상의 침사지를 설치할 것과 이 사건 사업부지 내의 벌목으로 인한 우기 대비 자연재해 예방대책을 강구할 것을 요청하였고, 이에 피고는 2012. 3. 8. 원고에게 위 사항에 대한 조치계획서를 제출할 것을 요구하여 원고는 2012. 3. 14. 시공계획서를 제출하였다. 6) 피고가 2012. 3. 28. 원고의 시공계획서를 검토한 결과 침사지 설치는 불필요하므로 수로의 정비 및 배수관을 대용량으로 교체할 것과 침식방지를 위한 흙막이공을 설치하는 것 등이 더 적절하고, 벌채목은 최대홍수위 이내의 임폐목만 반출하는 것이 더 적절하다고 판단하여 원고에게 시공계획서를 변경할 것을 요구하였으나, 원고는 2012. 4.경 피고의 이행 요청을 거부하였다. 7) 피고는 2012. 5. 7. 피고 측 재난관련 부서 추천 전문가와 G협의회 추천 전문가가 공동으로 이 사건 사업부지의 현장을 확인·점검하기로 하여 원고의 동행을 요구하였으나, 원고는 피고의 요청을 거부하였다. 8) 원주지방환경청은 2012. 5. 17.부터 2012. 10. 13.까지 이 사건 사업부지에 대한 4계절 정밀조사를 실시하여 2012. 12.경 E 리조트 조성사업 자연환경조사종합보고서(이하 ‘원주지방환경청 4계절 정밀조사’라 한다)의 작성을 완료하였는데, 조사 항목은 G협의회의 자연환경조사결과와 비교하기 위하여 식물(식물상, 식생), 포유류, 어류 등 3개 분야로 설정하였고, 조사 내용 및 다른 조사 내용과의 비교·분석 결과는 다음과 같다. 가) 현존 식생과 녹지자연도 검토 결과 ① 녹지자연도는 7등급인 이차림이 45.41%로 가장 넓은 면적을 차지하며, 벌목의 영향으로 초지면적이 증가하여 5등급인 장경초지가 28.43%로 비교적 넓게 분포하고, 6등급의 식재림이 23.34%로 나타났으며, 8등급 이상의 자연림은 분포하지 않는다. ② 환경영향평가서의 현존 식생, 녹지자연도는 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 많은 차이를 나타내고 있다. ③ G협의회 자연환경조사와 원고 정밀조사에서의 현존식생도와 녹지자연도는 약간의 차이는 있으나, 식생 유형별로 구분하면 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 유사하게 나타나므로 신뢰성이 높다. 3개 조사자의 조사 결과가 군락의 구분에서는 차이가 있으나 식생 유형별 조사결과는 비슷하게 나타나고 있다. 나) 식물 분포 현황 ① 환경영향평가 멸종위기야생식물은 확인되지 않았으나, 삼지구엽초와 구상난풀 등 총 2분류군이 분포하였다. 개느삼과 백부자의 자생여부는 확인되지 않았다. ② 공사재개승인관련 정밀조사 산작약과 백부자 등 총 2분류의 멸종위기야생식물과 삼지구엽초, 세잎승마, 고란초, 쥐방울덩굴, 수정난풀, 덩굴꽃마리, 두루미천남성 등의 희귀식물이 확인되었다. 조사된 산작약과 백부자는 사업지구의 원형보전녹지에 전량 이식되었다. 삼지구엽초와 세잎승마의 희귀식물을 비롯하여 한국사철란은 원형보전녹지로 이식하였다. ③ 원고 정밀조사 산작약, 백부자, 삼지구엽초, 세잎승마, 한국사철란, 고란초, 쥐방울덩굴, 낙지다리 등이 확인되었다. 그러나 구상난풀과 두루미천남성은 계절적인 영향으로 확인되지 않았다. 멸종위기식물과 희귀식물의 이식 장소는 사업지역 북서측의 원형보전지역이었으며, 신갈나무-굴참나무 군락의 토심이 양호한 지소로 기존 분포지와 입지환경이 유사하였다. 또한 보호식물 주변으로 경계표시가 되어 있으며, 안내표시판과 더불어 무인센서 카메라가 설치되어 있다. 이들에 대한 지속적인 모니터링이 실시되고 있었으며, 외부인의 출입을 엄격히 통제하고 있다. 원형보전지역에 이식된 멸종위기야생식물과 희귀식물은 생태적 입지와 보호시설 등으로 미루어 생육상태는 현재 양호할 것으로 추정된다. ④ 원주지방환경청 4계절 정밀조사 이 사건 사업부지에는 산작약과 백부자 등 2분류군의 멸종위기야생식물과 고란초, 세잎승마, 삼지구엽초, 쥐방울덩굴, 왕벚나무, 태백제비꽃, 구상난풀, 수정난풀, 덩굴꽃마리, 벗풀, 땅나리, 꽃창포, 두루미천남성 등 총 13분류군의 희귀식물이 확인되었다. 다) 포유류 분포 현황 ① 환경영향평가 두더지, 너구리, 족제비, 삵, 멧돼지, 고라니, 멧토끼, 청설모, 다람쥐, 하늘다람쥐, 곰쥐, 대륙밭쥐 등 총 9과 12종이 확인되었다. 특정야생동물은 삵, 하늘다람쥐가 확인되었다. 담비와 무산쇠족제비의 서식흔적은 확인되지 않았다. ② 공사재개승인관련 정밀조사 조사지역의 포유류는 두더지, 개, 너구리, 족제비, 담비, 오소리, 삵, 고양이, 멧돼지, 고라니, 멧토끼, 청솔모, 다람쥐, 하늘다람쥐, 등줄쥐, 흰넓적다리붉은쥐 등 총 9과 16종이 확인되었다. 특히 특정야생동물은 담비, 삵, 하늘다람쥐 등 3종이 확인되었다. 무산쇠족제비의 서식흔적은 확인되지 않았다. ③ G협의회 자연환경조사 특정야생동물은 무산쇠족제비, 담비, 삵, 하늘다람쥐 등 총 3과 4종이 확인되었다. 무산쇠족제비는 이 사건 사업부지의 서측 계곡부 상류지역의 바위 위에서 배설물이 발견되었다. ④ 원고 정밀조사 조사지역의 포유류는 두더지, 너구리, 족제비, 담비, 삵, 멧토끼, 하늘다람쥐, 오소리, 멧돼지, 고라니, 등줄귀 등 총 9과 12종이 확인되었다. 담비, 삵, 하늘다람쥐는 배설물로 서식여부가 확인되었다. 무산쇠족제비는 확인되지 않았으며, 일반 족제비의 배설물을 확인되었다. ⑤ 원주지방환경청 4계절 정밀조사 무산쇠족제비의 서식지를 파악하기 위하여 4차에 걸쳐 조사하였으나 확인되지 않았으며, 현장 조사시 설치류가 많이 채집되지 않은 것으로 보아 타 지역에 비해 이 사건 사업부지의 서식환경은 좋지 않은 것으로 조사되었다. 라) 담수어류 분포 현황 ① 환경영향평가 담수어류는 버들치 1종이 확인되었다. 특정야생생물은 확인되지 않았다. ② 공사재개승인관련 정밀조사 담수어류는 버들치, 미꾸리, 참종개, 미유기, 둑중개 등 총 4과 5종이 확인되었다. 특정야생생물은 둑중개 1종이 확인되었다. ③ G협의회 자연환경조사 담수어류는 줄납자루, 버들치, 피라미, 미유기, 둑중개 등 총 6과 9종이 확인되었다. 특정야생생물은 둑중개 1종이 확인되었다. ④ 원주지방환경청 4계절 정밀조사 담수어류는 버들치, 피라미, 대륙종개, 참종개, 미꾸리, 미유기, 밀어, 얼룩동사리, 둑중개 등 총 7과 9종이 확인되었다. 특정야생생물은 둑중개 1종이 확인되었다. 9) 공사재개승인관련 정밀조사에서의 포유류, 담수어류 보호 대책 ① 삵이나 담비의 경우 비교적 행동권이 넓고 여러 먹잇감을 능동적으로 선택하며 살아갈 수 있는 종이므로 인접 지역에 적절히 보존된 산림형 서식환경이 충분히 존재한다면 비교적 빠르게 이동하면서 환경변화에 적응하면서 살아갈 수 있는 동물이다. 실제로 이 사건 사업부지의 산림환경을 보면 비교적 넓고 잘 보존되어진 산림지대가 주변으로 존재하기 때문에 이 지역이 삵과 담비에게 대체서식지로서의 역할을 수행할 수 있을 것으로 보인다. 그러나 현재 이곳의 멸종위기 종에 대한 영향을 적절히 평가하기는 아직 충분한 데이터가 축적되지 않았으므로, 장기적인 사후모니터링 조사를 실시하면서 해당 종들의 서식상황 변화를 지속적으로 점검해나가고 있고 공사 진행에 따라 추가적인 변화가 나타날 때에는 해당 동물에게 필요한 보호방안을 적극 강구하여 적용시켜 줄 것이다. ② 하늘다람쥐의 경우, 삵이나 담비와는 달리 살아가는 행동권의 면적이 비교적 좁고 보금자리 및 행동양식도 독특하다. 이러한 하늘다람쥐의 특성을 고려하였을 때 인공보금자리와 같은 추가적 보호방안이 필요하다고 판단되어 이 사건 사업부지 북측 및 남측부로 총 15개소의 인공둥지와 1대의 무인센서 카메라를 설치하여 모니터링 중에 있으며 이 사건 사업부지 경계부 및 원형보전지역에 설치하여 환경변화에 빠르게 적응할 수 있도록 유도하고 있다. ③ 이 사건 사업부지 내 경계수역에 서식하는 둑중개는 현재 서식량이 매우 적고 수량이 적어 서식환경이 안정적이지 못한 상태이다. 공사시 상방에서 계곡부로 이루어지는 절토, 성토, 굴착 등의 작업 때 토사가 일부 하천으로 유입되어 서식지 교란이 발생할 것이며, 수량이 부족한 이 사건 사업부지 내 수계는 토사 유입시 탁도가 증가하고 일부 토사와 토양 미립자는 하상에 퇴적되어 둑중개의 서식 공간이 사라질 것이다. 따라서 절토, 성토 공사시 장마 시기를 피하여 실시하여야 하며, 공사시 발생하는 유출수는 침사지를 거쳐 토사가 계속 하류부로 유출되지 않도록 하여야 한다. 또한 둑중개를 보호하기 위해서는 공사에 전혀 영향을 받지 않도록 포획·이주하는 것이 가장 바람직할 것으로 보인다. 둑중개의 이주지역은 강원 홍천군 H 계곡부로 선정한다. 이 지역은 이 사건 사업부지와 같은 홍천강 수계로 현재 둑중개가 서식하고 있으며 둑중개 서식지로 매우 적합한 수환경을 유지하고 있는 것으로 조사되었다. 10) 이 사건 사업에 대한 민원 제기 ① I는 2011. 12. 21. 홍천군수에게 이 사건 사업을 백지화할 것을 요구하는 민원을 제기하였다. ② 홍천 D 골프장 건설 반대 대책위원회는 피고에게, 2012. 1. 13. 이 사건 사업에 대하여 생태분야와 산림분야를 공개 검증하여 조속한 재검토를 요청하는 민원을 제기하였고, 2012. 2. 16. 이 사건 사업에 대하여 진행되는 입목축적 재조사에서 불법임목벌채지역 등에 대하여 조사해 줄 것을 요청하였다. ③ 홍천 D 건설 반대 대책위원회는 2012. 3. 27. 원주지방환경청장에게 2011년 장마철을 지나 홍수위험이 없음에도 불구하고 입목폐기물을 반출하고 대형침사지를 조성함으로 인하여 2차 환경피해와 주민생활피해가 우려된다는 이유로 공사를 중단시켜 줄 것을 요청하였다. ④ 강원도 골프장 문제 해결을 위한 J위원회는 피고에게, 2012. 7. 18. G협의회 위원들의 이 사건 사업부지 현장조사에 관한 원고의 방해에 대하여 강력한 대응을 요구하고 현장조사를 실시할 것을 요구하였고, 2012. 10. 13. 강원도청 앞에서 골프장 난개발을 반대하는 집회를 개최하였다. 11) 민원 제기 및 주민의 요구에 대한 원고의 대응 원고는 강원 홍천군 D 주민들 77가구 중 이 사건 사업에 찬성하는 주민 42가구에게는 가구당 1천만원을 지급하였고, 마을 전체가 찬성하는 강원 홍천군 K 주민들에게는 마을발전기금 7억원을 전달하였다. 12) 원주지방환경청의 사실조회회신 ① 환경영향평가협의 이후 조사된 G협의회 자연환경조사, 원고 정밀조사, 원주지방환경청 4계절 정밀조사 등을 기준으로 판단한 결과, 백부자, 산작약은 이식·보전되고 있으며, 하늘다람쥐에 대해서는 인공둥지를 설치하는 등 ‘사후환경영향조사 결과 후속 조치에 관한 업무 지침’에 따라 승인기관 및 협의기관에서 사후관리를 실시하고 있고, 보전대책을 수립하여 관리하고 있다. ② 산지에서 이루어지는 다른 대규모 개발사업과의 자연환경 서식·분포 현황을 비교할 때 이 사건 사업부지가 다른 지역의 자연환경 입지 여건에 비하여 보전이 필요한 우수한 자연환경을 지니고 있다고 보기 어렵다. 이 사건 사업부지에는 보전이 필요한 우수한 식생(녹지자연도 8등급1))은 없다. ③ 2013. 6. 25. 실시된 자문회의 결과에서도 환경에 중대한 영향을 미쳤다고 볼 만한 구체적이고 사실적인 견해는 제시되지 않았고, 이 사건 사업의 경우, ‘사후환경영향조사 결과 후속 조치에 관한 업무 지침’에 따른 조치로서 환경보전방안을 마련 또는 모니터링하고 있으므로, 이러한 상황을 고려할 때 주변 지역에 중대한 영향을 미치고 있다고 판단할 수 없다. ④ 위 내용을 종합하면, 주변 지역에 중대한 영향을 미친다고 판단할 수 없으므로 재평가 대상 요건에 부합하지 않는다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 든 각 증거, 갑 제5 내지 12호증, 을 제1, 4, 7, 8, 11 내지 21호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 원주지방환경청장에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 이 사건 2차 공사중지명령의 공사 재개 조건을 충족하였는지 여부 가) 현존식생 등의 현저한 차이 및 동·식물에 관한 보호대책 강구 등 여부 원고가 이 사건 2차 공사중지명령을 전후하여 피고에게 제출한 보고서 등이 피고 주장처럼 현존식생 등에서 현저한 차이가 있고 동·식물에 관한 보호대책이 제대로 강구되지 않았는지에 관하여 살피건대, 위 처분의 경위, 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 환경영향평가는 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 조사 결과가 큰 차이를 보이고 있지만, 원고가 피고에게 제출한 공사재개승인관련 정밀조사, 원고 정밀조사는 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 조사 결과가 유사하다고 할 수 있으므로, 그 신뢰성이 높다고 평가할 수 있는 점, ② 특히 현존식생 및 자연녹지도에 관하여는 원고 정밀조사와 원주지방환경청 4계절 정밀조사가 약간의 차이는 있으나, 식생 유형별로 구분하면 유사하게 나타나고 있는 점, ③ 식물에 관하여 원고는 피고의 이 사건 2차 공사중지명령에 따라 삼지구엽초 및 굴참나무 등 조경수에 대한 이식조치를 이행하였고, 2011. 10. 31. 희귀식물에 관한 정밀조사 및 이식 결과 보고서를 제출하였으며, 현재 백부자, 산작약도 이식·보전되고 있는 점, ④ 또한, 공사재개승인관련 정밀조사, 원고 정밀조사 모두 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 같이 산작약과 백부자 등 총 2분류의 멸종위기야생식물과 삼지구엽초, 세잎승마, 고란초 등의 희귀식물이 확인되었고, 멸종위기식물과 희귀식물의 이식 장소가 원형보전지역으로 정해져 있으며, 무인센서 카메라를 통해 지속적인 모니터링이 이루어지고 있어 식물에 대한 보호대책은 충분히 강구되어 있는 것으로 보이는 점, ⑤ 포유류에 관하여 공사재개승인관련 정밀조사, 원고 정밀조사는 G협의회 자연환경조사와 마찬가지로 특정야생동물인 담비, 삵, 하늘다람쥐의 서식을 확인하고 있고, 원주지방환경청 4계절 정밀조사와 같이 무산쇠족제비의 서식은 확인하지 못하고 있는데, 이 사건 사업부지는 원주지방환경청 4계절 정밀조사에 따르면 무산쇠족제비의 서식환경으로는 적합하지 않은 점, ⑥ 담수어류에 관하여 공사재개승인관련 정밀조사, G협의회 자연환경조사, 원주지방환경청 4계절 정밀조사 모두 특정야생생물인 둑중개의 서식을 확인한 점, ⑦ 공사재개승인관련 정밀조사에서는 포유류인 담비, 삵, 하늘다람쥐 및 담수어류인 둑중개에 대하여 이주 장소 선정 및 사후 모니터링 등이 이루어지고 있어 동물에 대한 보호대책도 충분히 강구되어 있는 것으로 보이는 점 등 여러 사정을 종합해 보면, 원고가 이 사건 2차 공사중지명령을 전후하여 피고에게 제출한 보고서 등의 내용은 현재 이 사건 사업부지의 생태환경과 유사하여 큰 차이가 없고, 원고는 이식 대상 식물은 모두 이식하였으며, 동·식물상에 대한 정밀 재조사를 통하여 가능한 보호방안을 강구하고 그 결과보고서를 제출하였음을 넉넉히 인정할 수 있으므로 이에 관하여는 이 사건 공사를 중지할 사유가 존재한다고 볼 수 없다. 나) 민원의 제기가 이 사건 처분 사유가 될 수 있는지 여부 위 처분의 경위 및 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 사업계획 승인조건 ‘1. 일반조건’에서 원고가 이 사건 사업에 관한 민원에 대하여 전면적인 책임처리를 하도록 규정되어 있고, 이 사건 사업과 관련하여 민원이 여러 차례 제기되었으나, 골프장을 건설하는 과정에서 민원이 전혀 발생하지 않으리라는 것은 예상하기 어렵고, 모든 민원을 원고가 해결하는 것 또한 현실적으로 불가능한 점, ② 이 사건 사업과 관련하여 제기된 민원들의 목적이 주로 환경상의 이유로 골프장 난개발을 저지하려는 데에 있는 점, ③ 원고는 앞에서 본 바와 같이 환경상 피해가 최소화되도록 동·식물 보호대책을 충분히 마련한 것으로 보이는 점, ④ 또한 원고가 피고에게 주민관련 현황보고서를 제출하고, 찬성하는 주민들에게 금전적 보상을 한 점 등 여러 사정을 종합해 보면, 이 사건 사업과 관련하여 민원이 제기되고 있다는 사정만으로는 이 사건 공사의 중지사유가 될 수 없다고 봄이 상당하다. 2) 원주지방환경청의 검토 결과 재평가 대상인지 여부 위 인정사실에 의하면, 이 사건 사업부지는 환경상 주변 지역에 중대한 영향을 미치고 있다고 볼 수 없어 환경영향평가법상 재평가 대상에 해당하지 않는다고 봄이 상당하므로, 환경영향평가법상 재평가를 위한 검토를 위하여 이 사건 공사를 중지할 사유는 존재하지 않는다고 할 것이다. 3) 피고의 침사지 추가 설치 등 협의 요청과 현장 확인 동행 요청에 원고가 응하지 않은 것을 이 사건 처분사유로 삼을 수 있는지 여부 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 혹은 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되며, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라고 할 수는 없다(대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두○○○○○ 판결 등 참조). 이 사건의 경우, 피고는 원고에게 2012. 3. 5. 침사지 추가설치 등 별도의 협의 내용을 이행할 것을 요청하였고, 2012. 5. 7. 전문가의 현장 확인에 원고의 동행을 요청하였는데 원고는 그 이행을 거부하였으므로, 피고는 이 사건 공사를 중지할 수 있다고 주장하나, 위 처분의 경위에 의하면, 위 사유는 이 사건 처분 사유에 규정되어 있지 않은 것으로서 이 사건 처분 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 보기 어려우므로, 피고는 이를 이 사건 처분의 사유로 주장할 수 없다고 할 것이다. 4) 따라서, 이 사건 처분에는 원고의 공사 재개 신청을 반려할 만한 처분 사유가 존재하지 아니하므로 이 사건 처분은 위법하고 원고의 주장은 이유 있다(위와 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 판단하는 이상 원고의 나머지 주장은 더 나아가 살펴보지 아니한다). 3. 결 론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
선고일	2013-09-13
관련법조	환경영향평가법 구 환경영향평가법(2011. 7. 21. 법률 제10892호로 개정되기 전의 것) 제26조 제4항
재판관	정문성; 장민석; 김주현
원고	0000 주식회사 대표이사 A, AA(소송대리인 변호사 B, BA)
피고	강원도지사(소송대리인 변호사 C)
관련사건	춘천지방법원(2012구합○○○호)