건축물사용승인신청 반려처분 취소청구 관련 판결문 [문서류]

기본 정보
상세 정보


식별번호	LAW-0057
제목	건축물사용승인신청 반려처분 취소청구 관련 판결문 [문서류]
기록유형	문서류
사건명	건축물사용승인신청 반려처분 취소청구; 2015구합○○○○; L034; 1
법원	울산지방법원
주문내용	1. 피고가 2015. 8. 25. 원고에게 한 건축물사용승인신청 반려처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.
주문이유	1. 처분의 경위 가. 원고는 구성원의 복리증진과 상부상조 및 국민경제의 균형 있는 발전에 기여함을 목적으로 설립된 협동조합으로, 2014. 7. 31. 동물장묘업을 위한 시설을 운영하기 위해 울산 00군 00면 00리 000-0 답 782㎡, 같은 리 000-0 답 188.43㎡(이하 위 각 토지를 통칭하여 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하였다. 나. 원고는 2014. 8. 20. 피고에게 아래 표 기재와 같은 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하는 내용의 건축허가신청(이하 ‘건축허가신청’이라 한다)을 하였고, 피고는 2014. 10. 1. 이 사건 건물의 건축을 허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)하였다. <표> 구조 용도 구분 건축면적 연면적 대지면적 층/동 일반철골구조 동물 및 식물 관련 시설 (가축시설-관리사) 신축 130.05㎡ 130.05㎡ 659㎡ 지상1층/1동 다. 원고는 2014. 11. 14. 이 사건 건물의 신축공사에 착공한 뒤 2014. 11. 18. 피고에게 이 사건 건물의 구조를 ‘일반철골구조’에서 ‘철근콘크리트구조’로 변경하는 내용의 건축변경허가신청(이하 ‘건축변경허가신청’이라 한다)을 하였고, 피고는 2014. 11. 25. 원고에게 건축변경허가(이하 ‘이 사건 변경허가’라 한다)를 하였다. 라. 원고는 이 사건 건물의 건축을 완공한 후 2015. 7. 8. 피고에게 이 사건 건물에 대한 사용승인신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였는데, 피고는 원고에게 아래와 같은 내용의 보완요구(이하 ‘이 사건 보완요구’라 한다)를 하였다. [2015. 7. 27.자 보완요구] 동물장묘시설에 대한 건축물 용도에 대한 혼란이 있어 이를 해소하고자 허가권자인 피고 내부지침에 동물장묘업을 등록하고자 할 경우 묘지 관련 시설(화장시설)로 적용이 가장 논리적이고 타당성 있을 것으로 판단하여 그 기준을 정하여 시행 중에 있음을 알려드립니다. 동물장묘시설로 사용하고자 할 경우 건축물 용도를 묘지 관련 시설(화장시설)로 변경하여 사용하여 주시기 바라고, 제출하신 가축시설의 관리사로 사용하고자 할 경우 아래 보완사항을 보완하여 주시기 바랍니다. 이 사건 신청서 및 구비서류 확인한바 이 사건 건물의 평면이 표시된 현황도면 중 1층 평면도에 납골당, 분향실, 염습실, 기계실, 투입실 등이 표시되어 있어 건축허가를 득한 용도인 동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)과 상이하므로, 해당 용도에 맞게 현황도면을 수정하여 제출하시기 바랍니다. [2015. 8. 13.자 보완요구] 이 사건 신청서 및 구비서류 확인한바 이 사건 건물의 평면이 표시된 현황도면 중 1층 평면도에 납골당, 분향실, 염습실, 기계실, 투입실 등이 표시되어 있어 건축허가를 득한 용도인 동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)과 상이하므로, 해당 용도에 맞게 현황도면을 수정하여 제출하시기 바랍니다. 마. 피고는 원고가 이 사건 보완요구사항을 보완하지 않자 2015. 8. 25. 원고에게 아래와 같은 사유로 이 사건 건물에 관한 사용승인신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). ○ 처분사유 및 근거: 원고가 이 사건 보완요구에 대해 보완을 하지 않아 구 민원사무 처리에 관한 법률 시행령(2016. 2. 12. 대통령령 제26980호로 전부개정되기 전의 것) 제15조 제1항에 따라 이 사건 신청을 반려하오니 이해하여 주시기 바랍니다. ○ 보완사항 또는 대안: 동물장묘시설로 사용하고자 할 경우 건축물 용도를 묘지 관련 시설(화장시설)로 변경하여 사용하여 주시기 바라고, 동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)로 사용하고자 할 경우 이 사건 보완요구사항을 보완하여 주시기 바랍니다. 바. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 울산광역시행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나, 2015. 11. 25. 기각재결을 받았다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 제3호증, 제4호증, 제8호증, 제10 내지 17호증, 제28호증, 을 제4호증, 제6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 처분사유 부존재 가) 구 건축법(2016. 2. 3. 법률 제14016호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 건축법’이라 한다) 제22조에 따라 건축물의 사용승인은 건축허가 내용대로 완공이 되었다면 반드시 하여야 하는 기속행위인바, 피고는 이 사건 건물이 동물장묘시설로 이용되리라는 사정을 잘 알면서 이 사건 건물의 용도를 ‘동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)’로 하여 이 사건 건축허가 및 변경허가를 하였고, 원고는 이 사건 건물을 이 사건 건축허가 내용대로 완공하여 사용승인의 요건을 갖추었으므로, 피고는 이 사건 건물에 대하여 사용승인처분을 하여야 한다. 따라서 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다. 나) 피고는 동물장묘시설의 건축물 용도가 묘지 관련 시설(화장시설)에 해당한다고 주장하나, ‘묘지 관련 시설(화장시설)’이란 사람의 묘지와 관련된 시설만을 의미하므로, 동물장묘시설은 ‘동물 및 식물 관련 시설’에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다, 2) 신뢰보호의 원칙 위반 원고는 피고의 이 사건 건축허가 및 변경허가를 믿고 이 사건 건물의 건축을 완공하였으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다. 3) 삼동 동물 및 식물 관련 시설 조사결과 처리지침 적용의 위반 피고는 이 사건 건물의 건축이 완공된 후 피고의 내부지침인 ‘삼동 동물 및 식물 관련 시설 조사결과 처리지침(이하 ’이 사건 지침‘이라 한다)’을 마련하고, 이 사건 지침에 따라 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 행정규칙에 불과한 이 사건 지침을 소급적용하여 동물장묘시설이 ‘동물 및 식물 관련 시설’에 해당하지 않음을 전제로 한 것으로서 정당한 법적 근거가 있다고 할 수 없고, 법령의 불소급원칙을 위반한 것으로서 위법하다. 4) 재량권 일탈?남용 설령 건축물의 사용승인이 피고의 재량행위라고 하더라도, 원고가 건축허가신청 당시 피고에게 이 사건 건물이 동물장묘시설임을 밝힌 점, 피고는 이 사건 건물이 동물장묘시설로 이용되리라는 사정을 잘 알면서 이 사건 건축허가 및 변경허가를 한 점, 적법하게 이루어진 이 사건 건축허가 및 변경허가에 따라 원고가 이 사건 건물의 건축을 완공한 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈?남용한 것으로서 위법하다. 나. 관계 법령 별지3 ‘관계 법령’ 기재와 같다. 다. 인정 사실 1) 농림축산식품부의 회신내용 농림축산식품부는 ‘동물장묘시설에 관한 건축물의 용도’에 관한 민원인의 질의에 대해 ‘동물장묘시설은 원칙적으로 건축법 시행령 제3조의5 [별표 1](이하 ’이 사건 별표‘라 한다) 제21호에서 규정하는 ’동물 및 식물 관련 시설‘에 해당한다고 봄이 적합하다’는 취지로 회신하였다. 농림축산식품부는 2014. 12. 5. 원고의 조합원인 B이 ‘동물장묘시설에 관한 건축물의 용도’에 관해 질의하자 ‘반려동물의 사체를 폐기물로 보는 것은 국민 정서에 맞지 않는다고 판단되어 환경부와 동물의 사체를 폐기물관리법 적용대상에서 제외하는데 합의하였고, 현재 해당 내용의 폐기물관리법 개정안이 국회에 계류중이므로, 폐기물관리법 개정안이 확정될 경우 동물장묘업 관련 시설의 건축물 용도에 대하여 동물 및 식물 관련 시설 또는 묘지 관련 시설 중 어느 것이 적합한지에 대하여 추가로 협의를 진행할 계획이다’라는 취지로 회신하였다. 2) 건축허가신청 등 가) 원고는 2014. 8. 20. 피고에게 건축허가신청을 하면서 ‘창고, 비품실, 사무실’ 등이 기재된 첨부 도면을 제출한 뒤 2014. 8. 28. 위 첨부 도면을 ‘기계실, 투입실, 분향실, 스톤제작실, 대기실’ 등이 기재된 별지1 기재 도면으로 변경하였고, 피고는 2014. 10. 1. 이 사건 건축허가를 하였다. 나) 원고는 2014. 8. 20. 피고에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따라 개발행위허가신청을 하였고, 피고는 이 사건 건물이 ‘660㎡ 미만의 동물 및 식물 관련 시설’이라는 사유로 도시계획위원회의 심의를 거치지 않고, 2014. 9. 1. 원고에게 ‘이 사건 토지에 대한 개발행위협의’를 통지하였다. 다) 원고는 2014. 8. 20. 피고에게 농지전용허가신청(이하 ‘농지전용허가신청’이라 한다)을 하였는데, 농지전용허가신청서에는 전용목적이 ‘동식물 관련 시설(동물관리사-동물장묘시설) 건립공사, 반려동물의 소유자의 요청에 따라 수시로 가동하는 동물전용 장례식장, 화장장 및 납골시설을 설치?운영하는 시설임’이라고 명시되어 있다. 피고는 2014. 9. 2. 원고에게 전용목적을 ‘동식물 관련 시설(동물관리사-동물장묘시설)’로 기재하여 ‘농지전용협의’를 통지하였다. 라) 원고는 2014. 11. 18. 피고에게 건축변경허가신청을 하면서 ‘기계실, 투입실, 분향실, 염습실, 납골당, 사무실’ 등이 기재된 별지2 기재 도면을 제출하였고, 피고는 2014. 11. 25. 원고에게 이 사건 변경허가를 하였다. 3) 폐기물처리시설(동물화장시설) 설치신고 반려처분 원고는 2014. 12. 24. 피고에게 동물장묘업 등록을 위한 폐기물처리시설(동물화장시설) 설치신고를 하였다. 그런데 피고는 2015. 1. 5. 원고에게 ‘구 건축법 및 국토계획법에 따라 이 사건 건물의 용도를 ‘동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)’에서 ‘자원순환 관련 시설’로 변경하고, 개발행위(변경)협의를 선행하여야 한다‘는 사유로 위 신고를 반려하는 처분을 하였다. 4) 이 사건 지침의 마련 폐기물관리법이 2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되어 2016. 1. 21. 시행됨으로써 동물장묘시설에서 처리되는 동물의 사체가 폐기물관리법의 적용 범위에서 제외되어(폐기물관리법 제3조 제1항 제9호) 동물장묘시설의 용도를 ‘자원순환 관련 시설’로 볼 수 없게 되자, 피고는, 원고가 도시계획위원회의 심의를 거쳐 동물장묘시설의 설치 및 동물장묘업 등록을 하도록 하기 위해 2015. 4. 24. ‘동물장묘시설의 구 건축법상 용도는 묘지 관련 시설(화장시설)에 해당한다’는 취지의 이 사건 지침을 마련하였는데, 이 사건 지침에는 ‘피고 소속 담당공무원이 2014. 8. 28. 이 사건 건물이 동물장묘시설임을 인지했다’라는 취지로 기재되어 있다. 5) 전국 동물장묘시설 현황 2014년 10월 기준으로 전국에 운영되고 있는 동물장묘시설은 10곳으로, 그 중 6곳(2곳은 대지면적 660㎡ 미만이다)은 건축물의 용도를 ‘동물 및 식물 관련 시설’로, 1곳은 ‘장례식장’으로, 1곳은 ‘묘지 관련 시설’로, 1곳은 ‘제2종 근린생활시설’로 하여 건축허가를 받았다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 앞서 본 증거들, 갑 제2호증, 제5 내지 7호증, 제9호증, 제18호증, 제19호증, 을 제1 내지 3호증, 제5호증의 각 기재 및 영상, 증인 B의 증언, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 구 건축법 제22조 제1항, 제2항에 의하면, 건축주가 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하고, 허가권자는 검사를 실시하고 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 허가권자는 특단의 사정이 없는 한 건축허가 내용대로 완공된 건축물의 사용승인을 거부할 수 없으나, 만약 건축허가 자체가 건축관계 법령에 위반되는 하자가 있는 경우에는 비록 건축허가 내용대로 완공된 건축물이라 하더라도 위법한 건축물이 되는 것으로서 그 하자의 정도에 따라 건축허가를 취소할 수 있음은 물론 그 사용승인도 거부할 수 있다(대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결 등 참조). 그러나 건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 하여 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로, 수허가자가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건 위반의 정도를 비교ㆍ교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 그 허가를 취소할 수 없는바, 건축주가 건축허가 내용대로 완공하였으나 건축허가 자체에 하자가 있어서 위법한 건축물이라는 이유로 허가관청이 사용승인을 거부하려면 건축허가의 취소에 있어서와 같은 조리상의 제약이 따르고, 만약 당해 건축허가를 취소할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우라면 그 사용승인도 거부할 수 없다(대법원 1996. 9. 10. 선고 96누1399 판결, 대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두18052 판결 등 참조). 2) 또한 구 건축법 제2조 제2항은 ‘건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다’라고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 건축법 시행령 제3조의5는 ‘구 건축법 제2조 제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 이 사건 별표와 같다’고 규정하고 있으며, 이 사건 별표는 용도별 건축물의 종류로 ‘21. 동물 및 식물 관련 시설[나. 가축시설(가축용 운동시설, 인공수정센터, 관리사, 가축용 창고, 가축시장, 동물검역소, 실험동물 사육시설, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다)]’, ‘22. 자원순환 관련 시설(라. 폐기물처분시설)’, ‘26. 묘지 관련 시설[가. 화장시설, 나. 봉안당(종교시설에 해당하는 것은 제외한다), 다. 묘지와 자연장지에 부수되는 건축물]’ 등을 규정하고 있다. 한편, 국토계획법 제56조 제1항 본문은 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 행위 등으로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장?광역시장?특별자치시장?특별자치도지사?시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제59조 제1항은 ‘관계 행정기관의 장은 건축물의 건축 등의 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가?허가?승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다’라고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2016. 6. 30. 대통령령 제27299호로 개정되기 전의 것) 제57조 제1항은 국토계획법 제59조 제1항에 따른 도시계획위원회 심의 대상 행위를 규정하면서 같은 항 제1의2호 다목 5)에서 ‘이 사건 별표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(도축장 및 도계장은 제외한다) 중에서 도시?군계획조례로 정하는 시설(660㎡ 이내의 토지의 형질변경으로 한정하고, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외한다)’을 도시계획위원회 심의 대상 행위에서 제외하고 있다. 따라서 이 사건 건물이 구 건축법상 ‘동물 및 식물 관련 시설’에 해당할 경우 이 사건 건축허가는 적법하나, ‘묘지 관련 시설’에 해당할 경우 도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 한 이 사건 건축허가에 하자가 존재한다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분사유의 특정 우선, 이 사건 처분 당시 시행되던 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것)에 의하면, 이 사건 건물이 동물의 사체를 처리하는 시설로서 ‘자원순환 관련 시설’에 해당할 여지가 있다. 그러나 피고가 원고에게 이 사건 건물의 사용승인을 불허한 사유는, 동물장묘시설이 ‘묘지 관련 시설(화장시설)’임을 전제로 하여 ‘원고가 이 사건 건물의 용도를 ‘묘지 관련 시설(화장시설)’로 변경하거나 ‘동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)’에 부합하도록 이 사건 신청서에 첨부된 현황도면을 수정하라는 취지의 이 사건 보완요구를 이행하지 않았다‘는 것으로, 이 사건 건물의 용도가 ’자원순환 관련 시설‘임을 전제로 이 사건 건물의 사용승인을 불허한 것은 아니다. 따라서 이 사건 건물의 용도가 ’자원순환 관련 시설‘에 해당하는지 여부는 이 사건 처분사유에 포함된다고 볼 수 없다(피고가 2016. 1. 21.부터 시행되는 개정된 폐기물관리법을 그 적용시기를 잘못 알고, 이 사건 처분시에도 개정된 폐기물관리법을 적용하였는지는 기록상 알 수 없다). 4) 처분의 적법성 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 위 인정사실, 앞서 본 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 구 건축법상 동물장묘시설에 대한 건축물의 용도가 명확하게 규정되어 있지 않아 국가기관 및 지방자치단체 사이에서도 의견이 분분한 점, ② 농림축산식품부가 ‘동물장묘시설에 관한 건축물의 용도가 동물 및 식물 관련 시설에 해당한다’는 취지의 질의회신을 하기도 한 점, ③ 이 사건 별표 중 ‘26. 묘지 관련 시설’이 사람이 아닌 동물의 장묘시설에도 적용된다고 보기 어려운 점, ④ 원고가 2014. 8. 20. 피고에게 제출한 농지전용허가신청서에는 전용목적이 ‘동식물 관련 시설(동물관리사-동물장묘시설) 건립공사, 동물전용 장례식장, 화장장 및 납골시설을 설치 운영하는 시설임’이라고 명시되어 있는바, 피고는 원고가 제출한 별지1, 2 기재 각 도면의 검토 및 농지전용허가절차를 통해 이 사건 건물이 동물장묘시설로 사용될 것임을 충분히 알면서 동물장묘시설이 ‘동물 및 식물 관련 시설’에 해당함을 전제로 이 사건 건축허가 및 변경허가를 한 것으로 보이는 점 증인 C은 이 법정에서 ‘원고가 이 사건 건물을 애견훈련소로 사용할 지 여부를 아직 정하지 않았고 가축시설로 건축허가를 받고 싶다고 해서 가축시설로 건축허가를 하였다. 원고가 이 사건 건물에서 사체 처리는 하지 않는다고 하였다‘라는 취지로 진술하였으나, 위 인정사실, 앞서 본 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 이 사건 건축허가 및 변경허가의 경위, 이 사건 지침의 기재, 증인에 대한 징계처분의 사유 및 경과 등에 비추어 이를 그대로 믿기 어렵다. , ⑤ 원고 이외에 건축물의 용도를 ‘동물 및 식물 관련 시설’로 하여 건축허가를 받은 다른 동물장묘시설들이 존재하는 점, ⑥ 원고가 이 사건 건축허가에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 동물장묘시설을 건축하였다고 하더라도, 이는 동물장묘시설에 관한 구 건축법의 불명확한 규정 등으로 인한 입법의 불비 또는 불충분에 기인한 것이어서 이를 원고의 불이익으로 전가시킬 수는 없고, 향후 입법으로 규제되어야 할 것인 점 등에 비추어 보면, 동물장묘시설이 ‘동물 및 식물 관련 시설’이 아닌 ‘묘지 관련 시설’에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 건축허가는 적법하고, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 이 사건 건축허가 내용대로 이 사건 건물을 건축하고, 피고에게 이 사건 신청을 한 사실이 인정되는바, 피고는 건축허가 내용대로 완공된 이 사건 건물의 사용을 승인하여야 한다고 할 것이므로, 이 사건 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다(설령 이 사건 건물의 용도가 ‘묘지 관련 시설’에 해당한다거나, 이 사건 처분사유에 이 사건 건물이 ‘자원순환 관련 시설’에 해당한다는 점이 포함되어 있다고 하더라도, 위 인정사실 및 앞서 판단한 사정에 폐기물관리법의 개정으로 더 이상 동물장묘시설이 자원순환 관련 시설에 해당한다고 볼 수 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익은 그로 인하여 달성하려고 하는 피고의 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익에 비하여 작지 않다고 보이므로, 이 사건 건축허가 내용대로 이 사건 건물을 건축한 원고의 개인적 이익을 희생시키면서까지 이 사건 신청을 반려할 수는 없다). 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
선고일	2016-10-27


식별번호	LAW-0057
제목	건축물사용승인신청 반려처분 취소청구 관련 판결문 [문서류]
기록유형	문서류
기록형태	판결문/고소고발장/탄원서
연도	2016
사건명	건축물사용승인신청 반려처분 취소청구; 2015구합○○○○; L034; 1
법원	울산지방법원
주문내용	1. 피고가 2015. 8. 25. 원고에게 한 건축물사용승인신청 반려처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.
주문이유	1. 처분의 경위 가. 원고는 구성원의 복리증진과 상부상조 및 국민경제의 균형 있는 발전에 기여함을 목적으로 설립된 협동조합으로, 2014. 7. 31. 동물장묘업을 위한 시설을 운영하기 위해 울산 00군 00면 00리 000-0 답 782㎡, 같은 리 000-0 답 188.43㎡(이하 위 각 토지를 통칭하여 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하였다. 나. 원고는 2014. 8. 20. 피고에게 아래 표 기재와 같은 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하는 내용의 건축허가신청(이하 ‘건축허가신청’이라 한다)을 하였고, 피고는 2014. 10. 1. 이 사건 건물의 건축을 허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)하였다. <표> 구조 용도 구분 건축면적 연면적 대지면적 층/동 일반철골구조 동물 및 식물 관련 시설 (가축시설-관리사) 신축 130.05㎡ 130.05㎡ 659㎡ 지상1층/1동 다. 원고는 2014. 11. 14. 이 사건 건물의 신축공사에 착공한 뒤 2014. 11. 18. 피고에게 이 사건 건물의 구조를 ‘일반철골구조’에서 ‘철근콘크리트구조’로 변경하는 내용의 건축변경허가신청(이하 ‘건축변경허가신청’이라 한다)을 하였고, 피고는 2014. 11. 25. 원고에게 건축변경허가(이하 ‘이 사건 변경허가’라 한다)를 하였다. 라. 원고는 이 사건 건물의 건축을 완공한 후 2015. 7. 8. 피고에게 이 사건 건물에 대한 사용승인신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였는데, 피고는 원고에게 아래와 같은 내용의 보완요구(이하 ‘이 사건 보완요구’라 한다)를 하였다. [2015. 7. 27.자 보완요구] 동물장묘시설에 대한 건축물 용도에 대한 혼란이 있어 이를 해소하고자 허가권자인 피고 내부지침에 동물장묘업을 등록하고자 할 경우 묘지 관련 시설(화장시설)로 적용이 가장 논리적이고 타당성 있을 것으로 판단하여 그 기준을 정하여 시행 중에 있음을 알려드립니다. 동물장묘시설로 사용하고자 할 경우 건축물 용도를 묘지 관련 시설(화장시설)로 변경하여 사용하여 주시기 바라고, 제출하신 가축시설의 관리사로 사용하고자 할 경우 아래 보완사항을 보완하여 주시기 바랍니다. 이 사건 신청서 및 구비서류 확인한바 이 사건 건물의 평면이 표시된 현황도면 중 1층 평면도에 납골당, 분향실, 염습실, 기계실, 투입실 등이 표시되어 있어 건축허가를 득한 용도인 동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)과 상이하므로, 해당 용도에 맞게 현황도면을 수정하여 제출하시기 바랍니다. [2015. 8. 13.자 보완요구] 이 사건 신청서 및 구비서류 확인한바 이 사건 건물의 평면이 표시된 현황도면 중 1층 평면도에 납골당, 분향실, 염습실, 기계실, 투입실 등이 표시되어 있어 건축허가를 득한 용도인 동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)과 상이하므로, 해당 용도에 맞게 현황도면을 수정하여 제출하시기 바랍니다. 마. 피고는 원고가 이 사건 보완요구사항을 보완하지 않자 2015. 8. 25. 원고에게 아래와 같은 사유로 이 사건 건물에 관한 사용승인신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). ○ 처분사유 및 근거: 원고가 이 사건 보완요구에 대해 보완을 하지 않아 구 민원사무 처리에 관한 법률 시행령(2016. 2. 12. 대통령령 제26980호로 전부개정되기 전의 것) 제15조 제1항에 따라 이 사건 신청을 반려하오니 이해하여 주시기 바랍니다. ○ 보완사항 또는 대안: 동물장묘시설로 사용하고자 할 경우 건축물 용도를 묘지 관련 시설(화장시설)로 변경하여 사용하여 주시기 바라고, 동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)로 사용하고자 할 경우 이 사건 보완요구사항을 보완하여 주시기 바랍니다. 바. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 울산광역시행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나, 2015. 11. 25. 기각재결을 받았다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 제3호증, 제4호증, 제8호증, 제10 내지 17호증, 제28호증, 을 제4호증, 제6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 처분사유 부존재 가) 구 건축법(2016. 2. 3. 법률 제14016호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 건축법’이라 한다) 제22조에 따라 건축물의 사용승인은 건축허가 내용대로 완공이 되었다면 반드시 하여야 하는 기속행위인바, 피고는 이 사건 건물이 동물장묘시설로 이용되리라는 사정을 잘 알면서 이 사건 건물의 용도를 ‘동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)’로 하여 이 사건 건축허가 및 변경허가를 하였고, 원고는 이 사건 건물을 이 사건 건축허가 내용대로 완공하여 사용승인의 요건을 갖추었으므로, 피고는 이 사건 건물에 대하여 사용승인처분을 하여야 한다. 따라서 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다. 나) 피고는 동물장묘시설의 건축물 용도가 묘지 관련 시설(화장시설)에 해당한다고 주장하나, ‘묘지 관련 시설(화장시설)’이란 사람의 묘지와 관련된 시설만을 의미하므로, 동물장묘시설은 ‘동물 및 식물 관련 시설’에 해당한다고 할 것이다. 따라서 이와 다른 전제에서 한 피고의 이 사건 처분은 위법하다, 2) 신뢰보호의 원칙 위반 원고는 피고의 이 사건 건축허가 및 변경허가를 믿고 이 사건 건물의 건축을 완공하였으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다. 3) 삼동 동물 및 식물 관련 시설 조사결과 처리지침 적용의 위반 피고는 이 사건 건물의 건축이 완공된 후 피고의 내부지침인 ‘삼동 동물 및 식물 관련 시설 조사결과 처리지침(이하 ’이 사건 지침‘이라 한다)’을 마련하고, 이 사건 지침에 따라 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 행정규칙에 불과한 이 사건 지침을 소급적용하여 동물장묘시설이 ‘동물 및 식물 관련 시설’에 해당하지 않음을 전제로 한 것으로서 정당한 법적 근거가 있다고 할 수 없고, 법령의 불소급원칙을 위반한 것으로서 위법하다. 4) 재량권 일탈?남용 설령 건축물의 사용승인이 피고의 재량행위라고 하더라도, 원고가 건축허가신청 당시 피고에게 이 사건 건물이 동물장묘시설임을 밝힌 점, 피고는 이 사건 건물이 동물장묘시설로 이용되리라는 사정을 잘 알면서 이 사건 건축허가 및 변경허가를 한 점, 적법하게 이루어진 이 사건 건축허가 및 변경허가에 따라 원고가 이 사건 건물의 건축을 완공한 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈?남용한 것으로서 위법하다. 나. 관계 법령 별지3 ‘관계 법령’ 기재와 같다. 다. 인정 사실 1) 농림축산식품부의 회신내용 농림축산식품부는 ‘동물장묘시설에 관한 건축물의 용도’에 관한 민원인의 질의에 대해 ‘동물장묘시설은 원칙적으로 건축법 시행령 제3조의5 [별표 1](이하 ’이 사건 별표‘라 한다) 제21호에서 규정하는 ’동물 및 식물 관련 시설‘에 해당한다고 봄이 적합하다’는 취지로 회신하였다. 농림축산식품부는 2014. 12. 5. 원고의 조합원인 B이 ‘동물장묘시설에 관한 건축물의 용도’에 관해 질의하자 ‘반려동물의 사체를 폐기물로 보는 것은 국민 정서에 맞지 않는다고 판단되어 환경부와 동물의 사체를 폐기물관리법 적용대상에서 제외하는데 합의하였고, 현재 해당 내용의 폐기물관리법 개정안이 국회에 계류중이므로, 폐기물관리법 개정안이 확정될 경우 동물장묘업 관련 시설의 건축물 용도에 대하여 동물 및 식물 관련 시설 또는 묘지 관련 시설 중 어느 것이 적합한지에 대하여 추가로 협의를 진행할 계획이다’라는 취지로 회신하였다. 2) 건축허가신청 등 가) 원고는 2014. 8. 20. 피고에게 건축허가신청을 하면서 ‘창고, 비품실, 사무실’ 등이 기재된 첨부 도면을 제출한 뒤 2014. 8. 28. 위 첨부 도면을 ‘기계실, 투입실, 분향실, 스톤제작실, 대기실’ 등이 기재된 별지1 기재 도면으로 변경하였고, 피고는 2014. 10. 1. 이 사건 건축허가를 하였다. 나) 원고는 2014. 8. 20. 피고에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따라 개발행위허가신청을 하였고, 피고는 이 사건 건물이 ‘660㎡ 미만의 동물 및 식물 관련 시설’이라는 사유로 도시계획위원회의 심의를 거치지 않고, 2014. 9. 1. 원고에게 ‘이 사건 토지에 대한 개발행위협의’를 통지하였다. 다) 원고는 2014. 8. 20. 피고에게 농지전용허가신청(이하 ‘농지전용허가신청’이라 한다)을 하였는데, 농지전용허가신청서에는 전용목적이 ‘동식물 관련 시설(동물관리사-동물장묘시설) 건립공사, 반려동물의 소유자의 요청에 따라 수시로 가동하는 동물전용 장례식장, 화장장 및 납골시설을 설치?운영하는 시설임’이라고 명시되어 있다. 피고는 2014. 9. 2. 원고에게 전용목적을 ‘동식물 관련 시설(동물관리사-동물장묘시설)’로 기재하여 ‘농지전용협의’를 통지하였다. 라) 원고는 2014. 11. 18. 피고에게 건축변경허가신청을 하면서 ‘기계실, 투입실, 분향실, 염습실, 납골당, 사무실’ 등이 기재된 별지2 기재 도면을 제출하였고, 피고는 2014. 11. 25. 원고에게 이 사건 변경허가를 하였다. 3) 폐기물처리시설(동물화장시설) 설치신고 반려처분 원고는 2014. 12. 24. 피고에게 동물장묘업 등록을 위한 폐기물처리시설(동물화장시설) 설치신고를 하였다. 그런데 피고는 2015. 1. 5. 원고에게 ‘구 건축법 및 국토계획법에 따라 이 사건 건물의 용도를 ‘동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)’에서 ‘자원순환 관련 시설’로 변경하고, 개발행위(변경)협의를 선행하여야 한다‘는 사유로 위 신고를 반려하는 처분을 하였다. 4) 이 사건 지침의 마련 폐기물관리법이 2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되어 2016. 1. 21. 시행됨으로써 동물장묘시설에서 처리되는 동물의 사체가 폐기물관리법의 적용 범위에서 제외되어(폐기물관리법 제3조 제1항 제9호) 동물장묘시설의 용도를 ‘자원순환 관련 시설’로 볼 수 없게 되자, 피고는, 원고가 도시계획위원회의 심의를 거쳐 동물장묘시설의 설치 및 동물장묘업 등록을 하도록 하기 위해 2015. 4. 24. ‘동물장묘시설의 구 건축법상 용도는 묘지 관련 시설(화장시설)에 해당한다’는 취지의 이 사건 지침을 마련하였는데, 이 사건 지침에는 ‘피고 소속 담당공무원이 2014. 8. 28. 이 사건 건물이 동물장묘시설임을 인지했다’라는 취지로 기재되어 있다. 5) 전국 동물장묘시설 현황 2014년 10월 기준으로 전국에 운영되고 있는 동물장묘시설은 10곳으로, 그 중 6곳(2곳은 대지면적 660㎡ 미만이다)은 건축물의 용도를 ‘동물 및 식물 관련 시설’로, 1곳은 ‘장례식장’으로, 1곳은 ‘묘지 관련 시설’로, 1곳은 ‘제2종 근린생활시설’로 하여 건축허가를 받았다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 앞서 본 증거들, 갑 제2호증, 제5 내지 7호증, 제9호증, 제18호증, 제19호증, 을 제1 내지 3호증, 제5호증의 각 기재 및 영상, 증인 B의 증언, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 구 건축법 제22조 제1항, 제2항에 의하면, 건축주가 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하고, 허가권자는 검사를 실시하고 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 허가권자는 특단의 사정이 없는 한 건축허가 내용대로 완공된 건축물의 사용승인을 거부할 수 없으나, 만약 건축허가 자체가 건축관계 법령에 위반되는 하자가 있는 경우에는 비록 건축허가 내용대로 완공된 건축물이라 하더라도 위법한 건축물이 되는 것으로서 그 하자의 정도에 따라 건축허가를 취소할 수 있음은 물론 그 사용승인도 거부할 수 있다(대법원 1992. 4. 10. 선고 91누5358 판결 등 참조). 그러나 건축허가를 받게 되면 그 허가를 기초로 하여 일정한 사실관계와 법률관계를 형성하게 되므로, 수허가자가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익과 허가조건 위반의 정도를 비교ㆍ교량하여 개인적 이익을 희생시켜도 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 함부로 그 허가를 취소할 수 없는바, 건축주가 건축허가 내용대로 완공하였으나 건축허가 자체에 하자가 있어서 위법한 건축물이라는 이유로 허가관청이 사용승인을 거부하려면 건축허가의 취소에 있어서와 같은 조리상의 제약이 따르고, 만약 당해 건축허가를 취소할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우라면 그 사용승인도 거부할 수 없다(대법원 1996. 9. 10. 선고 96누1399 판결, 대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두18052 판결 등 참조). 2) 또한 구 건축법 제2조 제2항은 ‘건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다’라고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 건축법 시행령 제3조의5는 ‘구 건축법 제2조 제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 이 사건 별표와 같다’고 규정하고 있으며, 이 사건 별표는 용도별 건축물의 종류로 ‘21. 동물 및 식물 관련 시설[나. 가축시설(가축용 운동시설, 인공수정센터, 관리사, 가축용 창고, 가축시장, 동물검역소, 실험동물 사육시설, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다)]’, ‘22. 자원순환 관련 시설(라. 폐기물처분시설)’, ‘26. 묘지 관련 시설[가. 화장시설, 나. 봉안당(종교시설에 해당하는 것은 제외한다), 다. 묘지와 자연장지에 부수되는 건축물]’ 등을 규정하고 있다. 한편, 국토계획법 제56조 제1항 본문은 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 행위 등으로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장?광역시장?특별자치시장?특별자치도지사?시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제59조 제1항은 ‘관계 행정기관의 장은 건축물의 건축 등의 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가?허가?승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다’라고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2016. 6. 30. 대통령령 제27299호로 개정되기 전의 것) 제57조 제1항은 국토계획법 제59조 제1항에 따른 도시계획위원회 심의 대상 행위를 규정하면서 같은 항 제1의2호 다목 5)에서 ‘이 사건 별표 제21호의 동물 및 식물 관련 시설(도축장 및 도계장은 제외한다) 중에서 도시?군계획조례로 정하는 시설(660㎡ 이내의 토지의 형질변경으로 한정하고, 자연환경보전지역에 있는 시설은 제외한다)’을 도시계획위원회 심의 대상 행위에서 제외하고 있다. 따라서 이 사건 건물이 구 건축법상 ‘동물 및 식물 관련 시설’에 해당할 경우 이 사건 건축허가는 적법하나, ‘묘지 관련 시설’에 해당할 경우 도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 한 이 사건 건축허가에 하자가 존재한다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분사유의 특정 우선, 이 사건 처분 당시 시행되던 구 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것)에 의하면, 이 사건 건물이 동물의 사체를 처리하는 시설로서 ‘자원순환 관련 시설’에 해당할 여지가 있다. 그러나 피고가 원고에게 이 사건 건물의 사용승인을 불허한 사유는, 동물장묘시설이 ‘묘지 관련 시설(화장시설)’임을 전제로 하여 ‘원고가 이 사건 건물의 용도를 ‘묘지 관련 시설(화장시설)’로 변경하거나 ‘동물 및 식물 관련 시설(가축시설-관리사)’에 부합하도록 이 사건 신청서에 첨부된 현황도면을 수정하라는 취지의 이 사건 보완요구를 이행하지 않았다‘는 것으로, 이 사건 건물의 용도가 ’자원순환 관련 시설‘임을 전제로 이 사건 건물의 사용승인을 불허한 것은 아니다. 따라서 이 사건 건물의 용도가 ’자원순환 관련 시설‘에 해당하는지 여부는 이 사건 처분사유에 포함된다고 볼 수 없다(피고가 2016. 1. 21.부터 시행되는 개정된 폐기물관리법을 그 적용시기를 잘못 알고, 이 사건 처분시에도 개정된 폐기물관리법을 적용하였는지는 기록상 알 수 없다). 4) 처분의 적법성 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 위 인정사실, 앞서 본 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 구 건축법상 동물장묘시설에 대한 건축물의 용도가 명확하게 규정되어 있지 않아 국가기관 및 지방자치단체 사이에서도 의견이 분분한 점, ② 농림축산식품부가 ‘동물장묘시설에 관한 건축물의 용도가 동물 및 식물 관련 시설에 해당한다’는 취지의 질의회신을 하기도 한 점, ③ 이 사건 별표 중 ‘26. 묘지 관련 시설’이 사람이 아닌 동물의 장묘시설에도 적용된다고 보기 어려운 점, ④ 원고가 2014. 8. 20. 피고에게 제출한 농지전용허가신청서에는 전용목적이 ‘동식물 관련 시설(동물관리사-동물장묘시설) 건립공사, 동물전용 장례식장, 화장장 및 납골시설을 설치 운영하는 시설임’이라고 명시되어 있는바, 피고는 원고가 제출한 별지1, 2 기재 각 도면의 검토 및 농지전용허가절차를 통해 이 사건 건물이 동물장묘시설로 사용될 것임을 충분히 알면서 동물장묘시설이 ‘동물 및 식물 관련 시설’에 해당함을 전제로 이 사건 건축허가 및 변경허가를 한 것으로 보이는 점 증인 C은 이 법정에서 ‘원고가 이 사건 건물을 애견훈련소로 사용할 지 여부를 아직 정하지 않았고 가축시설로 건축허가를 받고 싶다고 해서 가축시설로 건축허가를 하였다. 원고가 이 사건 건물에서 사체 처리는 하지 않는다고 하였다‘라는 취지로 진술하였으나, 위 인정사실, 앞서 본 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 이 사건 건축허가 및 변경허가의 경위, 이 사건 지침의 기재, 증인에 대한 징계처분의 사유 및 경과 등에 비추어 이를 그대로 믿기 어렵다. , ⑤ 원고 이외에 건축물의 용도를 ‘동물 및 식물 관련 시설’로 하여 건축허가를 받은 다른 동물장묘시설들이 존재하는 점, ⑥ 원고가 이 사건 건축허가에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 동물장묘시설을 건축하였다고 하더라도, 이는 동물장묘시설에 관한 구 건축법의 불명확한 규정 등으로 인한 입법의 불비 또는 불충분에 기인한 것이어서 이를 원고의 불이익으로 전가시킬 수는 없고, 향후 입법으로 규제되어야 할 것인 점 등에 비추어 보면, 동물장묘시설이 ‘동물 및 식물 관련 시설’이 아닌 ‘묘지 관련 시설’에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 건축허가는 적법하고, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 이 사건 건축허가 내용대로 이 사건 건물을 건축하고, 피고에게 이 사건 신청을 한 사실이 인정되는바, 피고는 건축허가 내용대로 완공된 이 사건 건물의 사용을 승인하여야 한다고 할 것이므로, 이 사건 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다(설령 이 사건 건물의 용도가 ‘묘지 관련 시설’에 해당한다거나, 이 사건 처분사유에 이 사건 건물이 ‘자원순환 관련 시설’에 해당한다는 점이 포함되어 있다고 하더라도, 위 인정사실 및 앞서 판단한 사정에 폐기물관리법의 개정으로 더 이상 동물장묘시설이 자원순환 관련 시설에 해당한다고 볼 수 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 될 불이익은 그로 인하여 달성하려고 하는 피고의 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익에 비하여 작지 않다고 보이므로, 이 사건 건축허가 내용대로 이 사건 건물을 건축한 원고의 개인적 이익을 희생시키면서까지 이 사건 신청을 반려할 수는 없다). 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
선고일	2016-10-27
재판관	임해지; 민희진; 문기선
원고	울산건축협동조합 울산 대표자 이사장 000 소송대리인 법무법인 00 담당변호사 000
피고	울산광역시 울주군수 소송대리인 법무법인 00 담당변호사 000